Wiadomości europejskie

Wyzwania UE na poziomie europejskim i międzynarodowym

Umberto Triulzi, Uniwersytet Rzymski "La Sapienza

 Paryż, 28.10.2022 r.

Przede wszystkim chciałbym podziękować panu Philippe'owi Laurette'owi i wszystkim członkom zarządu za przyjęcie mnie do Stowarzyszenia Jean Monnet i za umożliwienie mi dzisiaj przedstawienia kilku przemyśleń na temat wyzwań stojących przed UE zarówno na szczeblu europejskim, jak i w kontekście międzynarodowym.

Wszyscy jesteśmy w pełni świadomi, że wyzwania stojące przed UE są liczne, pandemia, która nie wykazuje oznak ustąpienia, wojna na Ukrainie, polityka obrony i bezpieczeństwa, kryzys energetyczny, inflacja, spowolnienie wzrostu gospodarczego, by wymienić tylko kilka z nich.

Ponieważ mam mało czasu, przejdę od razu do sedna sprawy, czyli do wyzwań UE na poziomie europejskim, natomiast wyzwaniami Unii na poziomie międzynarodowym zajmę się na innym seminarium Stowarzyszenia.

Zacznę od trudności w osiągnięciu wspólnego stanowiska w wielu sprawach, które dotyczą teraźniejszości i przyszłości Europy.

Różnice między państwami członkowskimi dotyczące polityki, jaką należy zaproponować, aby wyjść z kryzysu, który nie miał precedensu w historii konstrukcji europejskiej, oraz dramatyzm wydarzeń, które w ciągu ostatnich 20 lat głęboko zmieniły światowy kontekst geopolityczny, ale także bezpośrednio wpłynęły na życie gospodarcze i społeczne nas wszystkich, obywateli, przedsiębiorstw i państw członkowskich. Wszystkie te powody nie pozwalają nam z optymizmem patrzeć na możliwość znalezienia jednolitych rozwiązań.

Pytania, które mam w związku z tą kwestią są dwojakie. Pierwsze z nich dotyczy tego, czy możliwe jest stworzenie trzeciej drogi wśród państw członkowskich o różnym pochodzeniu i stanowiskach, która pozwoli zachować idealne wartości, na których zbudowaliśmy UE, a jednocześnie z wystarczającą inteligencją i pragmatyzmem zinterpretuje rzeczywistość 27 państw członkowskich o różnych priorytetach i celach politycznych, które trudno jest podzielić.

Drugie pytanie: czy trzecia droga może być realizowana bez zmiany obecnych postanowień traktatów dotyczących głosowania jednomyślnego?

Jeśli chodzi o pierwsze pytanie, odpowiedź jest twierdząca i została udzielona przez Radę Europejską w dniu 12 lipca 2020 r. Po wydarzeniach związanych z pandemią przeznaczono znaczne środki finansowe na walkę z kryzysem i zapewnienie trwałego i odpornego ożywienia gospodarczego. Droga została przetarta i trudno sobie wyobrazić, że w sytuacji, która została dodatkowo pogorszona przez wojnę na Ukrainie, możliwe jest zawrócenie.

Ponadto reforma paktu stabilności i jednocześnie wniosek dotyczący nowego planu pokrycia gospodarczych i społecznych kosztów kryzysu energetycznego to kwestie rozważane przez Komisję, ale co do których państwa członkowskie nie mają zbieżnych stanowisk. W końcu jednak wszyscy mamy nadzieję, że uda się znaleźć wyważone rozwiązanie, które nie będzie sprzyjać wyłącznie krajom oszczędnym.

Odpowiedź na drugie pytanie również jest twierdząca, choć w kontekście drugi najlepszy w którym bliższa współpraca, wzmocniona współpraca, jest realizowana tylko przez te państwa członkowskie, które zdecydują się do niej przystąpić, ale jednocześnie nie jest uniemożliwiana przez pozostałe państwa członkowskie.

Na szczęście traktaty (amsterdamski, nicejski i lizboński) są przydatne. Aby przezwyciężyć problem prawa weta, Traktat Amsterdamski przewidział możliwość pogłębiania przez państwa członkowskie integracji poprzez wzmocnioną współpracę w określonych granicach: nie dotyczy wyłącznych kompetencji UE; angażuje co najmniej 9 państw członkowskich; sprawdza się zasadę "ostatniej szansy" - cele, do których dążą państwa członkowskie, nie mogą być osiągnięte przez Unię jako całość; nie narusza rynku wewnętrznego, spójności gospodarczej i społecznej, konkurencji i handlu między państwami członkowskimi. Państwa członkowskie przesyłają wniosek do Komisji, która przekazuje go Radzie, która podejmuje decyzję kwalifikowaną większością głosów po konsultacji z PE.

Dodam jeszcze trzy dodatkowe określenia. Wzmocniona współpraca jest otwarta dla wszystkich państw członkowskich, które mogą do niej przystąpić w dowolnym momencie, pod warunkiem sprawdzenia przez Radę i Komisję, czy spełnione zostały wszelkie warunki uczestnictwa. Ponadto akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy są wiążące jedynie dla uczestniczących państw członkowskich.

Wreszcie, Traktat z Lizbony przewiduje, że państwa uczestniczące we wzmocnionej współpracy mogą jednomyślnie zdecydować o zastosowaniu "klauzuli pomostowej", która umożliwia przejście od głosowania jednomyślnego do głosowania większością kwalifikowaną.

Dotychczas projekty wzmocnionej współpracy były bardzo ograniczone: w sprawie rozwodów i separacji par binarodowych w 2010 r.; w sprawie patentów UE w 2013 r.; w sprawie podatku od transakcji finansowych w 2013 r. (jeszcze nie zmaterializowane). Ostatnio, w 2017 r., zainicjowano stałą współpracę strukturalną w zakresie wspólnej obrony (WPBiO), której celem jest zapobieganie konfliktom, rozmieszczanie cywilnych i wojskowych misji i operacji za granicą, inwestowanie we wspólne projekty oraz zwiększanie gotowości i wkładu operacyjnego odpowiednich sił zbrojnych.

Wojna na Ukrainie wzmocniła potrzebę ochrony UE i jej obywateli, zapewnienia większego bezpieczeństwa i zwiększenia zdolności szybkiego rozmieszczania sił zbrojnych państw członkowskich. Wciąż jednak daleko nam do wyobrażenia sobie współpracy podobnej do tej, którą zaplanowała i nigdy nie rozpoczęła Europejska Wspólnota Obronna (EDC).

Istnieje więcej powodów, aby pogłębić wzmocnioną współpracę między państwami członkowskimi.

Mam na myśli w szczególności te kraje UE, które ucierpiały z powodu oszczędności lub ponoszą obecnie wyższe koszty braku jednomyślności w sektorach ważnych dla europejskiej gospodarki i społeczeństwa, takich jak energia, środowisko, imigracja, obrona, polityka zagraniczna i polityka społeczna.

Tylko dzięki połączeniu zasobów materialnych i niematerialnych, interesów i umiejętności dużej liczby krajów członkowskich możliwe jest promowanie wspólnych porozumień i zasad, które mogą przynieść korzyści całemu społeczeństwu europejskiemu.

Zainicjowana do tej pory wzmocniona współpraca nie dotyczyła sektorów istotnych dla pogłębienia integracji europejskiej, dlatego nie możemy być zaskoczeni ograniczonymi wynikami.

Stworzenie projektu wzmocnionej współpracy wymaga znacznych zobowiązań w odniesieniu do celów, które mają zostać osiągnięte, określenia polityk, które mają zostać uruchomione (biorąc pod uwagę pozycje wyjściowe krajów uczestniczących, które mogą być bardzo różne), zobowiązań finansowych wymaganych od każdego państwa członkowskiego oraz oceny spodziewanych korzyści w porównaniu z kosztami braku współpracy.

Zaangażowanie pracy i czasu, które wymaga dużej energii, wysokich umiejętności i synergii między podmiotami publicznymi i prywatnymi, silnej woli politycznej do pokonania przeszkód związanych z różnymi przepisami, dobrego doświadczenia i praktyk administracyjnych nabytych w zarządzaniu sektorami, których dotyczy projekt wzmocnionej współpracy.

Współpraca, której potrzebujemy w nadchodzących miesiącach i latach, jest nie tylko konieczna, ale również pożądana, o ile elastyczność, którą gwarantuje, jest zgodna z podstawowymi zasadami ram konstytucyjnych i tożsamości europejskiej.

Jeśli zastanowimy się nad budową euro, możemy bez wątpienia powiedzieć, że euro poczyniło wiele postępów, ale unia gospodarcza i walutowa nie jest unią polityczną i państwa członkowskie mogą w większości polegać tylko na sobie.

Architektura domu monetarnego UE nie jest jeszcze kompletna, Unia Bankowa jest w połowie drogi, Unia Fiskalna i jednolity budżet są niedokończone. UGW w sposób nieunikniony pozostaje podatna na wstrząsy.

Można zatem zaproponować wzmocnioną współpracę w celu ukończenia najpierw unii bankowej, a następnie fiskalnej.

Jeśli chodzi o Unię Bankową, porozumienie osiągnięte na posiedzeniu Eurogrupy w czerwcu 2022 roku utorowało drogę: po pierwsze, poprzez wzmocnienie wspólnych ram zarządzania kryzysowego w bankach i systemów gwarantowania depozytów, a po drugie, poprzez pełne wdrożenie europejskiego systemu ubezpieczeń depozytów.

Jeśli chodzi o unię fiskalną, brak wspólnego porozumienia w tej dziedzinie może zwiększyć w strefie euro ryzyko, że polityka pieniężna EBC zostanie pozostawiona sama sobie w celu opanowania bezprecedensowego kryzysu gospodarczego.

Wzmocniona współpraca w dziedzinie podatków jest jednym z najważniejszych wyzwań stojących przed państwami członkowskimi, ponieważ w tej dziedzinie, w której UE nie ma ani wyłącznych, ani konkurencyjnych kompetencji, postęp integracji europejskiej okazał się najbardziej ograniczony.

Nie chodzi tylko o harmonizację poziomów podatków pośrednich (z pewnością wprowadzono wspólny system VAT, nawet jeśli różnice w stawkach pozostają duże), ale w jeszcze większym stopniu o harmonizację podatków bezpośrednich od osób fizycznych i przedsiębiorstw (zarówno krajowych, jak i zagranicznych), gdzie różnice są jeszcze bardziej widoczne, ponieważ kompetencje należą do państw członkowskich. Powinno być możliwe ograniczenie uciekania się najsilniejszych i najmniej zadłużonych państw do pomocy państwowej, jak w najnowszym przypadku 200 miliardów przeznaczonych przez Niemcy na kryzys energetyczny. Ponadto krajowe polityki fiskalne są sprzeczne z zasadą konkurencji.

Chodzi raczej o wprowadzenie kombinacji polityki pieniężnej i fiskalnej (kombinacja polityki), które są w stanie zapewnić stabilność cen, zwłaszcza w obecnym okresie rosnącej inflacji, i które nie powodują nadmiernie negatywnych zakłóceń równowagi na rzecz wzrostu.

We Włoszech, biorąc pod uwagę niemożność stworzenia niezależnej europejskiej władzy fiskalnej (pamiętajmy, że wszystkie decyzje fiskalne muszą być przyjmowane jednogłośnie), wśród ekspertów i w świecie akademickim toczy się wiele dyskusji na temat konieczności stworzenia, przy wzmocnionej współpracy, pierwszego projektu unii fiskalnej, mającej na celu reagowanie na wewnętrzne lub zewnętrzne wstrząsy za pomocą wspólnych strategii, zbieżnych polityk fiskalnych i za pomocą jednolitego budżetu finansowanego ze środków własnych, aby wspierać inwestycje sektora publicznego.

Można sobie wyobrazić projekt unii fiskalnej jako narodziny mechanizmu koordynacji i stabilizacji budżetowej, który mógłby doprowadzić, po zakończeniu pierwszego eksperymentu w zakresie konsolidacji budżetowej, do ustanowienia scentralizowanego organu fiskalnego (skarbu państwa strefy euro w liczbie 9) odpowiedzialnego za emisję wspólnych papierów dłużnych. Na ten temat można powiedzieć znacznie więcej, ale na tym poprzestanę.

Kończę moją refleksję wciąż aktualnymi i proroczymi słowami Jeana Monneta, pierwszego przewodniczącego Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, wypowiedzianymi w 1954 r. Europa będzie powstawać w kryzysach i będzie sumą rozwiązań przyniesionych z tych kryzysów ".