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Le sfide dell'UE a livello europeo e internazionale

Umberto Triulzi, Università di Roma "La Sapienza

 Parigi, 28.10.2022

Innanzitutto, vorrei ringraziare Philippe Laurette e tutti i membri del Consiglio direttivo per avermi dato il benvenuto all'Associazione Jean Monnet e per avermi dato l'opportunità di offrire oggi alcune riflessioni sulle sfide che l'UE deve affrontare sia a livello europeo che nel contesto internazionale.

Siamo tutti pienamente consapevoli che le sfide che l'UE deve affrontare sono molte: una pandemia che non mostra segni di diminuzione, la guerra in Ucraina, la politica di difesa e sicurezza, la crisi energetica, l'inflazione, il rallentamento della crescita economica, solo per citarne alcune.

Avendo poco tempo a disposizione, andrò direttamente al cuore della questione, le sfide dell'UE a livello europeo, mentre le sfide dell'Unione a livello internazionale le tratterò in un altro seminario dell'Associazione.

Inizio con la difficoltà di raggiungere posizioni comuni su molte questioni che riguardano il presente e il futuro dell'Europa.

Le differenze tra gli Stati membri sulle politiche da proporre per uscire da una crisi senza precedenti nella storia della costruzione europea e la drammaticità degli eventi che, negli ultimi 20 anni, hanno profondamente modificato il contesto geopolitico mondiale, ma anche influenzato direttamente la vita economica e sociale di tutti noi, cittadini, imprese e Stati membri. Tutte queste ragioni non ci permettono di essere ottimisti sulla possibilità di trovare soluzioni unitarie.

Le domande che ho in relazione a questo problema sono due. Il primo è se sia possibile creare una terza via tra Stati membri con background e posizioni diverse, che preservi i valori ideali su cui abbiamo costruito l'UE e allo stesso tempo interpreti con sufficiente intelligenza e pragmatismo la realtà di 27 Stati membri con priorità diverse e obiettivi politici difficili da condividere.

La seconda domanda: è possibile perseguire la terza via senza modificare le attuali disposizioni dei Trattati in materia di voto all'unanimità?

Per quanto riguarda la prima domanda, la risposta è affermativa ed è stata data dal Consiglio europeo del 12 luglio 2020. In seguito agli eventi della pandemia, sono state stanziate misure finanziarie significative per combattere la crisi e garantire una ripresa economica sostenibile e resiliente. La strada è stata spianata ed è difficile immaginare che sia possibile, in una situazione ulteriormente aggravata dalla guerra in Ucraina, tornare indietro.

Inoltre, la riforma del Patto di stabilità e allo stesso tempo la proposta di un nuovo piano per coprire i costi economici e sociali della crisi energetica sono tutte questioni all'esame della Commissione, ma sulle quali gli Stati membri non hanno posizioni convergenti. Ma alla fine speriamo tutti che si trovi una soluzione equilibrata che non sia solo a favore dei Paesi frugali.

Anche la risposta alla seconda domanda è affermativa, sebbene in un contesto di secondo migliore in cui la collaborazione più stretta, la cooperazione rafforzata, è attuata solo dagli Stati membri che decidono di aderire, ma allo stesso tempo non è impedita dagli altri Stati membri.

Fortunatamente, i trattati (Amsterdam, Nizza e Lisbona) sono utili. Per superare il problema del diritto di veto, il Trattato di Amsterdam ha previsto la possibilità per gli Stati membri di approfondire l'integrazione attraverso una cooperazione rafforzata entro limiti specifici: non riguardare competenze esclusive dell'UE; coinvolgere almeno 9 Stati membri; verificare il principio di "ultima istanza", ossia che gli obiettivi perseguiti dagli Stati membri non possano essere raggiunti dall'Unione nel suo complesso; non compromettere il mercato interno, la coesione economica e sociale, la concorrenza e il commercio tra gli Stati membri. Gli Stati membri inviano la richiesta alla Commissione, che la trasmette al Consiglio, il quale decide a maggioranza qualificata dopo aver consultato il PE.

Aggiungerei tre ulteriori specifiche. La cooperazione rafforzata è aperta a tutti gli Stati membri, che possono aderirvi in qualsiasi momento, previa verifica da parte del Consiglio e della Commissione del rispetto delle condizioni di partecipazione. Inoltre, gli atti adottati nel quadro della cooperazione rafforzata sono vincolanti solo per gli Stati membri partecipanti.

Infine, il Trattato di Lisbona prevede che gli Stati partecipanti alla cooperazione rafforzata possano decidere all'unanimità di utilizzare la "clausola passerella", che consente il passaggio dall'unanimità alla maggioranza qualificata.

Finora i progetti di cooperazione rafforzata sono stati molto limitati: sul divorzio e la separazione delle coppie binazionali nel 2010; sui brevetti UE nel 2013; sull'imposta sulle transazioni finanziarie nel 2013 (non ancora concretizzata). Più recentemente, nel 2017 è stata avviata una cooperazione strutturata permanente in materia di difesa comune (PSDC) con l'obiettivo di prevenire i conflitti, dispiegare missioni e operazioni civili e militari all'estero, investire in progetti comuni e aumentare la prontezza e il contributo operativo delle rispettive forze armate.

La guerra in Ucraina ha rafforzato la necessità di proteggere l'UE e i suoi cittadini, di garantire una maggiore sicurezza e di potenziare la capacità di dispiegamento rapido delle forze militari degli Stati membri. Tuttavia, si è ancora lontani dall'immaginare una cooperazione simile a quella prevista e mai avviata con la Comunità europea di difesa (CED).

Ci sono più motivi per approfondire la cooperazione rafforzata tra gli Stati membri.

Penso in particolare ai Paesi dell'UE che hanno sofferto per l'austerità o che ora stanno sostenendo i costi maggiori della mancanza di unanimità in settori importanti per l'economia e la società europea, come l'energia, l'ambiente, l'immigrazione, la difesa, la politica estera e la politica sociale.

Solo aggregando le risorse materiali e immateriali, gli interessi e le competenze di un gran numero di Paesi membri è possibile promuovere accordi e regole comuni che possano produrre benefici per l'intera società europea.

La cooperazione rafforzata avviata finora non ha interessato i settori rilevanti per l'approfondimento dell'integrazione europea e non possiamo quindi sorprenderci degli scarsi risultati ottenuti.

La costruzione di un progetto di cooperazione rafforzata richiede impegni notevoli per quanto riguarda gli obiettivi da raggiungere, la definizione delle politiche da attivare (tenendo conto delle posizioni di partenza dei Paesi partecipanti, che possono essere molto diverse tra loro), gli impegni finanziari richiesti a ciascuno Stato membro e la valutazione dei benefici attesi rispetto ai costi della mancata cooperazione.

Un impegno di lavoro e di tempo che richiede grandi energie, elevate competenze e sinergie tra operatori pubblici e privati, forte volontà politica di superare gli ostacoli legati alle diverse normative, buone esperienze e pratiche amministrative acquisite nella gestione dei settori interessati dal progetto di cooperazione rafforzata.

La cooperazione di cui abbiamo bisogno nei mesi e negli anni a venire non è solo necessaria, ma anche auspicabile, nella misura in cui la flessibilità che garantisce è resa compatibile con i principi fondamentali del quadro costituzionale e dell'identità europea.

Se riflettiamo sulla costruzione dell'euro, possiamo dire senza dubbio che l'euro ha fatto molti progressi, ma l'Unione economica e monetaria non è un'Unione politica e gli Stati membri possono contare solo su se stessi per la maggior parte.

L'architettura della casa monetaria dell'UE non è ancora completa, l'Unione bancaria è a metà strada, l'Unione fiscale e il bilancio unico sono incompiuti. L'UEM rimane inevitabilmente vulnerabile agli shock.

Si potrebbe quindi proporre una cooperazione rafforzata per il completamento dell'Unione bancaria prima e dell'Unione fiscale poi.

Per quanto riguarda l'Unione bancaria, l'accordo raggiunto alla riunione dell'Eurogruppo del giugno 2022 ha aperto la strada: in primo luogo con il rafforzamento del quadro comune per la gestione delle crisi bancarie e dei sistemi di garanzia dei depositi, e in secondo luogo con la piena attuazione del sistema europeo di assicurazione dei depositi.

Per quanto riguarda l'unione fiscale, la mancanza di un accordo condiviso in questo settore può aumentare i rischi nell'area dell'euro che la politica monetaria della BCE sia lasciata sola a gestire una crisi economica senza precedenti.

La cooperazione rafforzata in ambito fiscale è una delle sfide più importanti per gli Stati membri, perché in questo settore, in cui l'UE non ha competenze esclusive né concorrenti, i progressi dell'integrazione europea si sono rivelati più limitati.

Non si tratta solo di armonizzare i livelli di imposizione indiretta (un sistema comune di IVA è stato certamente introdotto, anche se le differenze di aliquote rimangono elevate), ma ancor più di armonizzare le imposte dirette sulle persone fisiche e sulle società (sia nazionali che estere), dove le differenze sono ancora più marcate perché la competenza è degli Stati membri. Dovrebbe essere possibile ridurre il ricorso degli Stati più forti e meno indebitati agli aiuti di Stato, come nel caso più recente dei 200 miliardi stanziati dalla Germania per l'emergenza energetica. Inoltre, le politiche fiscali nazionali sono contrarie al principio della concorrenza.

Si tratta piuttosto di introdurre una combinazione di politiche monetarie e fiscali (mix di politiche) in grado di garantire la stabilità dei prezzi, soprattutto in questo periodo di aumento dell'inflazione, e che non produca squilibri eccessivamente negativi sulla crescita.

In Italia, data l'impossibilità di creare un potere fiscale europeo indipendente (ricordiamo che tutte le decisioni fiscali devono essere adottate all'unanimità), si discute molto tra gli esperti e nel mondo accademico sulla necessità di creare, con una cooperazione rafforzata, un primo progetto di unione fiscale volto a rispondere agli shock interni o esterni con strategie condivise, politiche fiscali convergenti e con un bilancio unico finanziato da risorse proprie per sostenere gli investimenti del settore pubblico.

Si può immaginare il progetto di Unione Fiscale come la nascita di un meccanismo di coordinamento e stabilizzazione di bilancio che potrebbe portare, al termine di un primo esperimento di consolidamento di bilancio, all'istituzione di un'autorità fiscale centralizzata (un Tesoro dell'Eurozona a 9) responsabile dell'emissione di titoli di debito comuni. Ci sarebbe molto altro da dire su questo argomento, ma mi fermo qui.

Concludo la mia riflessione con le parole ancora valide e profetiche di Jean Monnet, primo presidente della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, pronunciate nel 1954 L'Europa sarà fatta nelle crisi e sarà la somma delle soluzioni apportate a queste crisi. ".