Limiti e ritardi della governance europea: sono possibili soluzioni al di là dei confini normativi dell'UE?

Il titolo del mio intervento, Limiti e ritardi della governance europea: sono possibili soluzioni al di là dei confini normativi dell'UE, tocca un tema che noi europeisti, ispirati dal pensiero e dall'azione di Jean Monnet, conosciamo bene. La governance dell'Unione europea si sta rivelando insufficiente a fornire risposte adeguate alle crisi che stiamo vivendo da oltre 20 anni.

Non nascondo la frustrazione che provo ogni volta che nei media e nei dibattiti politici degli Stati membri compaiono posizioni antieuropee o semplicemente negazioniste espresse da sedicenti esperti che si limitano a citare i numerosi ritardi dell'UE senza proporre alcun possibile rimedio, per quanto limitato, tardivo o incompleto.

Per prepararmi al discorso di oggi, ho letto le Memorie di Jean Monnet e vorrei ringraziare l'AJM per questo regalo, che ho ricevuto durante la mia prima visita alla casa-museo di Houjarray. Le memorie di un uomo che, con grande determinazione, abilità e saggezza politica, ha influenzato la vita di tutti noi. Le sue memorie non solo ci raccontano le esperienze vissute, dalla Prima guerra mondiale alla costruzione dell'Europa unita, ma sono un prezioso invito a riflettere sui problemi di oggi, non meno gravi e drammatici di quelli descritti nelle sue memorie.

Mi chiedo se siamo in grado di immaginare un percorso che non può essere condiviso da tutti i Paesi membri dell'UE, ma solo da alcuni di essi, e che potrebbe fornire all'UE una strategia più efficace e autonoma. Oppure, semplicemente, dobbiamo rassegnarci al declino dell'Europa?

Ho trascorso gran parte della mia vita accademica studiando, insegnando e scrivendo articoli e libri sull'economia dell'UE e sono sempre stato, anche nei periodi più difficili della storia dell'integrazione europea, un europeo convinto. Oggi, come molti di noi, non ho cambiato idea, ma sono molto scettico sulla capacità dell'UE di affrontare i numerosi problemi emersi negli ultimi 20 anni. Temo che dovremo affrontare problemi ancora più complessi con il "nuovo" Presidente Trump, che durante la campagna elettorale ha riaffermato una forte visione della grandezza americana in un mondo multipolare caratterizzato dall'esplosione delle guerre, dal protezionismo commerciale, dai disastri climatici causati dall'uomo e dalla crescente minaccia alla libertà e alla pace nel mondo.

L'UE è in ritardo in molti settori: il declino della sua competitività rispetto ai principali attori globali (Cina e Stati Uniti), il ritardo nella transizione ambientale, nella riduzione della dipendenza da fornitori esterni di tecnologie avanzate (AI e 5G), la mancanza di una strategia industriale (ad esempio nel settore automobilistico), l'assenza di politiche comuni in grado di garantire la difesa delle frontiere esterne, l'inclusione sociale, la mancanza di competenze nell'uso delle nuove tecnologie, la sicurezza informatica, la lotta all'immigrazione clandestina e al traffico di migranti, armi ed esseri umani.

Dei 50 gruppi globali che possiedono le migliori tecnologie, solo quattro sono europei e sono sottodimensionati rispetto alla concorrenza globale. Nel settore delle telecomunicazioni, abbiamo 34 operatori europei e solo una manciata di concorrenti negli Stati Uniti e in Cina.

Allo stesso tempo, però, è importante sottolineare che l'UE ha ottenuto molti successi negli ultimi 50 anni circa: la liberalizzazione degli scambi, l'allargamento a nuovi Stati membri, la politica di coesione economica e sociale, il mercato interno europeo e la moneta unica. Oggi, 440 milioni di consumatori e 23 milioni di imprese generano quasi il 20 % del PIL mondiale (rispetto al 17 % della Cina e al 24 % degli Stati Uniti, secondo i dati della Banca Mondiale). L'UE è anche in testa al mondo in termini di aspettativa di vita, bassa mortalità infantile, riduzione delle disuguaglianze tra ricchi e poveri e maggiore apertura commerciale rispetto al resto del mondo.

Tuttavia, negli ultimi due decenni l'Unione ha dovuto affrontare crescenti squilibri economici e finanziari, nonché un cambiamento nelle relazioni geopolitiche globali, che hanno ridotto la capacità degli Stati membri di agire in modo autonomo, in particolare nei settori in cui l'UE ha delegato il proprio potere.

Torniamo alla domanda iniziale: quale direzione dovremmo prendere per garantire una strategia più efficace e autonoma per l'UE?

È noto che, in casi di grande interesse nazionale, gli Stati membri possono esercitare pressioni per modificare alcune decisioni in modo da renderle più flessibili all'interno dell'UE. Un esempio recente è il dibattito sull'abolizione del diritto di veto in settori come la politica estera, dove l'UE sta valutando la possibilità di prendere decisioni a maggioranza qualificata per rendere più efficace l'azione europea. Ma è possibile immaginare che la stessa procedura venga utilizzata per la difesa, la concorrenza industriale, l'energia, le norme fiscali, l'immigrazione e la produzione di beni pubblici?

Ricordo che nel mio rapporto riassuntivo delle discussioni svoltesi nel gruppo di lavoro (WP1) sull'ampliamento e l'approfondimento del processo di integrazione europea, a cui ho partecipato durante il primo seminario organizzato alla Maison de Jean Monnet nel settembre 2023 e inviato all'AJM, ho indicato, come possibile soluzione, in assenza di modifiche ai trattati e di un consenso unanime sulle decisioni più importanti da prendere per rilanciare il processo di integrazione da parte delle istituzioni dell'UE (Consiglio europeo, Consiglio e Parlamento europeo), la possibilità di una forma di integrazione differenziata attraverso la cooperazione rafforzata prevista dall'art. 20 del TUE. 20 del TUE. Questa ipotesi di lavoro è stata ripresa nel 2023 nei rapporti del gruppo di lavoro franco-tedesco sulle riforme istituzionali dell'UE e nel 2024 nel Rapporto Draghi.

Date le diverse reazioni espresse da molti Stati membri agli ultimi eventi che hanno colpito i Paesi del Mediterraneo e del Medio Oriente, non vedo la possibilità di avviare progetti di integrazione differenziata nella direzione auspicata. Tuttavia, ritengo che ci sia un margine di manovra. A differenza dell'esperienza della Gran Bretagna, che ha lasciato l'UE dopo 47 anni, dobbiamo pensare a soluzioni praticabili che non siano in contrasto con il diritto europeo, ma che ci permettano di agire al di fuori delle regole e persino dei confini geografici dell'UE.

Gli Stati membri hanno delle scelte davanti a loro. Possono, ad esempio, cercare di rafforzare la cooperazione con altri Stati membri attraverso "coalizioni di volenterosi" per portare avanti progetti comuni che non richiedono l'approvazione unanime di tutti gli Stati dell'UE. Programmi come la Cooperazione Strutturata Permanente (PESCO) consentono la collaborazione in campo militare tra alcuni Stati membri senza necessariamente coinvolgere l'intera Unione.

Tuttavia, come hanno sottolineato diversi specialisti di politiche europee, questi tipi di coordinamento volontario non sono in grado di generare accordi capaci di attivare azioni collettive con la stessa forza vincolante delle politiche comuni e non sono sufficienti a cambiare la struttura della governance dell'UE.

Negli ultimi 20-30 anni, il mio Paese ha firmato migliaia di trattati internazionali, sia bilaterali che multilaterali. Il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ha digitalizzato oltre 6.000 accordi che coprono vari settori come la cooperazione economica, la difesa, l'ambiente e i diritti umani. Perché allora non utilizzare gli accordi internazionali con alcuni Stati europei (ma anche extraeuropei) per condividere strategie e politiche comuni in settori considerati prioritari per lo sviluppo delle loro economie?

I Paesi membri sono liberi di concludere accordi bilaterali e multilaterali in settori in cui l'UE non ha competenza esclusiva, come alcuni aspetti della politica fiscale, della politica industriale o della digitalizzazione, a condizione che rispettino costantemente i principi e gli obiettivi dell'UE per evitare qualsiasi confronto con la legislazione europea.

Recentemente, nell'ottobre del 2024, dopo la netta resistenza di diverse capitali dell'UE a rimuovere le barriere nazionali per creare una "unione dei mercati dei capitali", la Spagna ha proposto un approccio più rapido verso una più stretta integrazione finanziaria all'interno dell'UE tra Paesi che condividono le stesse idee, con l'obiettivo di porre fine a un decennio di stallo sull'armonizzazione dei mercati dei capitali. Madrid ha presentato una proposta formale per un nuovo sistema armonizzato di rating del credito per le piccole e medie imprese, che spesso hanno più difficoltà a raccogliere fondi rispetto alle aziende più grandi.

Non so se questa proposta avrà successo, ma credo che gli Stati che hanno promosso l'integrazione europea e che più di altri si sono battuti per la crescita e l'approfondimento dell'Unione, dovrebbero presentare progetti che vadano nella direzione di un rafforzamento delle politiche di coordinamento volte a perseguire obiettivi condivisi da un numero significativo di cittadini.

Nella mia vita, come insegnante e padre, ho sempre avuto un modello più potente di mille parole, quello dell'esempio, e non me ne sono mai pentito. Avere il coraggio di muoversi verso una forma di integrazione più profonda non significa escludere altri Stati, membri o meno dell'UE, se non sono convinti dei meriti delle iniziative che intendiamo portare avanti.

Ma c'è una seconda scelta, altrettanto interessante, che è già stata fatta dalla grande industria europea. È il caso dell'industria aerospaziale, dove sono stati firmati importanti accordi commerciali. Penso ai progetti di sviluppo e produzione di un caccia di sesta generazione in Europa avviati dalla britannica BAE Systems, dall'italiana Leonardo e dalla giapponese Mitsubishi Heavy Industries (MHI), che saranno partecipati in parti uguali (33,3%) dalle tre aziende. Lo stesso percorso è stato seguito dalla Francia con Dassault Aviation e un partner tedesco, avviato nel 2017 per lo sviluppo di un sistema di combattimento aereo di nuova generazione (SCAF), destinato a sostituire gli attuali sistemi di combattimento aereo (Rafale ed Eurofighter) e ritenuto necessario per preservare l'autonomia strategica e la base industriale e tecnologica della difesa europea. Anche la decisione di Leonardo e della tedesca Rheinmetall di firmare una joint venture per lo sviluppo e la produzione di veicoli da combattimento è in linea con questo approccio.

In assenza di una politica industriale europea, e data la necessità di difendere la competitività delle industrie europee nei settori potenzialmente più vulnerabili alla concorrenza internazionale, incoraggiare e rafforzare la collaborazione tra imprese europee ed extraeuropee potrebbe essere una strategia da prendere in considerazione per raggiungere le economie di scala necessarie a garantire la sostenibilità dei progetti industriali, garantire lo sviluppo tecnologico e la partecipazione a programmi di ricerca e interoperabilità in grado di determinare, attraverso ricadute in termini di brevetti, sviluppo industriale e occupazione, una partecipazione ampia e diversificata delle imprese più innovative nei settori legati alla sicurezza economica e alla difesa nazionale

Queste soluzioni sono praticabili? Non abbiamo molte altre scelte e soprattutto non abbiamo molto tempo per soluzioni alternative. Concludere accordi con altri Stati e con imprese che condividono la necessità di unire le forze per sviluppare i progetti nella direzione auspicata significa lavorare insieme per raggiungere obiettivi meno numerosi, ma non meno importanti. Vorrei concludere con le parole pronunciate recentemente dal Governatore della Banca Centrale d'Italia (Fabio Panetta): "Servono grandi progetti di ricerca, servono infrastrutture fisiche e digitali comuni, servono grandi progetti settoriali che portino alla creazione di campioni europei di caratura mondiale". Abbiamo dimostrato di poterlo fare, ad esempio con Airbus, ma stiamo perdendo la sfida in quasi tutti i settori rilevanti per il futuro dell'Europa. E aggiungo che senza un cambio di prospettiva, l'Unione non può sopravvivere e, soprattutto, non può garantire il livello di libertà e prosperità di cui i suoi cittadini hanno goduto finora.