Limites et retards de la gouvernance européenne : des solutions dépassant les frontières réglementaires de l’UE sont-elles possibles ?

Le titre de mon intervention, Limites et retards de la gouvernance européenne : des solutions au-delà des frontières réglementaires de l’UE sont-elles possibles, aborde un sujet que nous, européanistes inspirés par la pensée et l’action de Jean Monnet, connaissons bien. Il s’agit d’une gouvernance de l’Union européenne qui se révèle insuffisante pour apporter des réponses adéquates aux crises que nous subissons depuis plus de 20 ans.

Je ne cache pas le sentiment de frustration ressenti à chaque fois que des positions anti-européennes apparaissent dans les médias et dans les débats politiques des États membres, ou des positions simplement négationnistes exprimées par des soi-disant experts qui se limitent à mentionner les nombreux retards de l’UE sans proposer de remèdes possibles, même limités, tardifs, incomplets.

En préparation du discours d’aujourd’hui, j’ai lu les Mémoires de Jean Monnet et je remercie l’AJM pour ce cadeau offert lors de ma première visite à la maison-musée à Houjarray. Les mémoires de celui qui, avec beaucoup de détermination, de compétences et de sagesse politique, a influencé notre vie à tous. Ses Mémoires ne nous racontent pas seulement les expériences qu’il a vécues, de la Première Guerre mondiale à la construction d’une Europe unie, mais constituent une invitation précieuse à réfléchir aux problèmes d’aujourd’hui, non moins graves et non moins dramatiques que ceux qu’il décrit dans ses mémoires.

Je me demande si nous sommes capables d’imaginer un chemin qui ne pourra être partagé par tous les pays membres de l’UE mais seulement par certains d’entre eux, et qui pourrait assurer à l’UE une stratégie plus efficace et plus autonome. Ou, tout simplement, devons-nous nous résigner au déclin de l’Europe.

J’ai passé une grande partie de ma vie universitaire à étudier, enseigner et écrire des articles et des livres sur l’économie de l’UE, et j’ai toujours été, même dans les périodes les plus difficiles de l’histoire de l’intégration européenne, un européen convaincu. Aujourd’hui, comme beaucoup d’entre nous, je n’ai pas changé d’avis, mais je suis très sceptique quant à la capacité de l’UE à faire face aux nombreux problèmes apparus au cours de ces 20 dernières années. Je crains que nous devions affronter des problèmes encore plus complexes avec le « nouveau » président Trump qui, pendant la campagne électorale, a réaffirmé une vision forte de la grandeur américaine dans un monde multipolaire caractérisé par l’explosion des guerres, le protectionnisme commercial, les dérèglements climatiques d’origine humaine, ainsi que la menace croissante contre la liberté et la paix dans le monde.

L’UE est en retard dans de nombreux domaines : la diminution de sa compétitivité par rapport aux grands acteurs mondiaux (Chine et États-Unis), le retard dans la transition environnementale, dans la réduction de la dépendance aux fournisseurs extérieurs de technologies avancées (IA et 5G), l’absence de stratégie industrielle (par exemple dans le secteur automobile), l’absence de politiques communes capables de garantir la défense de ses frontières extérieures, l’inclusion sociale, le manque de compétences dans l’utilisation des nouvelles technologies, la cyber sécurité, la lutte contre l’immigration irrégulière, ainsi que les trafics de migrants, d’armes et d’êtres humains.

Sur les 50 groupes mondiaux qui détiennent les meilleures technologies, seuls quatre sont européens, et ils sont sous-dimensionnés par rapport à la concurrence mondiale. Dans le secteur des télécommunications, nous comptons 34 opérateurs européens face à une petite poignée de concurrents aux États-Unis et en Chine.

Mais en même temps, il est important de souligner que l’UE a réalisé de nombreux succès au cours des presque 50 dernières années : la libéralisation des échanges, l’élargissement à de nouveaux États membres, la politique de cohésion économique et sociale, le marché intérieur européen, ainsi que la monnaie unique. Aujourd’hui, 440 millions de consommateurs et 23 millions d’entreprises génèrent près de 20 % du PIB mondial (contre 17 % pour la Chine et 24 % pour les États-Unis, selon les données de la Banque mondiale). L’UE occupe également la première place en termes d’espérance de vie, de faible mortalité infantile, de réduction des inégalités entre riches et pauvres, ainsi que d’ouverture commerciale par rapport au reste du monde.

Cependant, c’est au cours des deux dernières décennies que l’Union a été confrontée à des déséquilibres économiques et financiers croissants, ainsi qu’à un changement dans les relations géopolitiques mondiales, qui ont réduit la capacité des États membres à agir de manière autonome, en particulier dans les secteurs pour lesquels l’UE a reçu une délégation de pouvoir.

Revenons à la question initiale : dans quelle direction devrions-nous aller pour garantir une stratégie plus efficace et plus autonome pour l’UE ?

Il est bien connu qu’en cas d’intérêt national majeur, les États membres peuvent exercer une pression pour modifier certaines décisions afin qu’elles deviennent plus flexibles au sein de l’UE. Un exemple récent concerne le débat sur la suppression du droit de veto dans des domaines tels que la politique étrangère, où l’UE envisage d’autoriser les décisions à la majorité qualifiée afin de rendre l’action européenne plus efficace. Mais est-il possible d’imaginer le recours à la même procédure dans le domaine de la défense, de la concurrence industrielle, de l’énergie, des règles fiscales, de l’immigration et de la production de biens publics ?

Je me rappelle que dans mon rapport de synthèse des discussions qui ont eu lieu au sein du groupe de travail (WP1) sur l’élargissement et l’approfondissement du processus d’intégration européenne, auquel j’ai pris part lors du premier séminaire organisé à la Maison de Jean Monnet  en septembre 2023 et envoyé à l’AJM, j’avais mentionné, comme solution possible, en l’absence de modifications des traités et d’un consensus unanime sur les décisions les plus importantes à adopter pour redonner un élan au processus d’intégration par les institutions de l’UE (Conseil européen, Conseil et Parlement européen), la possibilité d’une forme d’intégration différenciée par le biais de la coopération renforcée prévue par l’art. 20 du TUE. Une hypothèse de travail qui a été reprise en 2023 dans les rapports du groupe de travail franco-allemand sur les réformes institutionnelles de l’UE et en 2024 également par le Rapport Draghi.

En raison des différentes réactions exprimées par de nombreux États membres à l’égard des événements les plus récents qui ont impacté les pays méditerranéens et du Moyen-Orient, je ne vois pas la possibilité d’initier des projets d’intégration différenciés allant dans la direction souhaitée. Cependant, je pense qu’il y a des marges de manœuvre à explorer. Contrairement à l’expérience de la Grande-Bretagne qui a laissé l’UE après 47 ans, nous devons réfléchir à des solutions viables qui ne soient pas en conflit avec le droit européen mais qui nous permettent d’agir en dehors des règles et même en dehors des frontières géographiques de l’UE.

Les États membres ont des choix devant eux. Ils peuvent, par exemple, essayer de renforcer la coopération avec d’autres États membres par le biais de « coalitions d’États volontaires » afin de poursuivre des projets communs ne nécessitant pas l’approbation unanime de tous les États de l’UE. Des programmes, tels que la Coopération structurée permanente (PESCO), permettent une collaboration dans le domaine militaire entre quelques États membres sans nécessairement impliquer l’ensemble de l’Union.

Cependant, comme le soulignent plusieurs spécialistes des politiques européennes, ces typologies de coordination volontaire ne sont pas en mesure de générer des accords capables d’activer des actions collectives ayant la même force d’imposition que les politiques communes et ne suffisent pas à modifier la structure de la gouvernance de l’UE.

Au cours des 20 à 30 dernières années, mon pays a signé des milliers de traités internationaux, bilatéraux et multilatéraux. Le Ministère italien des Affaires étrangères et de la Coopération internationale a numérisé plus de 6.000 accords couvrant divers domaines tels que la coopération économique, la défense, l’environnement et les droits de l’homme. Pourquoi donc ne pas recourir à des accords internationaux avec certains États européens (mais aussi non européens) pour partager des stratégies et des politiques communes dans des secteurs considérés comme prioritaires pour le développement de leurs économies ?

Les pays membres sont libres de conclure des accords bilatéraux et multilatéraux dans des domaines où l’UE n’a pas de compétence exclusive, tels que certains aspects de la politique fiscale, de la politique industrielle ou de la numérisation, à condition de respecter constamment les principes et les objectifs de l’UE afin d’éviter toute confrontation avec la législation de l’UE.

Récemment, en octobre 2024, après la résistance manifeste de plusieurs capitales de l’UE à supprimer les barrières nationales pour établir une « union des marchés de capitaux », l’Espagne a proposé une approche plus rapide vers une intégration financière plus étroite au sein de l’UE entre les pays partageant les mêmes valeurs, dans le but de mettre fin à une décennie d’impasse concernant l’harmonisation des marchés de capitaux. Madrid a soumis une proposition officielle pour un nouveau système harmonisé de notation de crédit pour les petites et moyennes entreprises, qui éprouvent souvent des difficultés à lever des fonds par rapport aux grandes entreprises.

Je ne sais pas si cette proposition aboutira, mais je crois que les États qui ont favorisé l’intégration européenne et qui, plus que d’autres, ont lutté pour la croissance et l’approfondissement de l’Union devraient avancer des projets qui vont dans le sens d’un renforcement des politiques de coordination visant à poursuivre des objectifs partagés par un nombre significatif de leurs concitoyens.

Dans ma vie, en tant qu’enseignant et père de famille, j’ai toujours eu un modèle plus puissant que mille mots, celui de l’exemple, et je ne l’ai jamais regretté. Avoir le courage d’avancer vers une forme d’intégration plus approfondie ne signifie pas exclure d’autres États, membres ou non-membres de l’UE, s’ils ne sont pas convaincus du bien-fondé des initiatives que nous comptons poursuivre.

Mais il existe un deuxième choix qui est tout aussi intéressant et qui a déjà été réalisé par la grande industrie européenne. C’est le cas de l’industrie aérospatiale où d’importants accords commerciaux ont été conclus. Je pense aux projets pour développer et produire en Europe un avion de chasse de sixième génération initiés par le britannique BAE Systems, l’italien Leonardo et le japonais Mitsubishi Heavy Industries (MHI), qui seront détenus à parts égales (33,3%) par les trois sociétés. Le même parcours a été suivi par la France avec Dassault Aviation et un partenaire allemand qui a été lancé en 2017 pour la réalisation d’un système de combat aérien de nouvelle génération (SCAF), destiné à remplacer les systèmes de combat aérien actuels (Rafale et Eurofighter) et considéré nécessaire pour préserver l’autonomie stratégique ainsi que la base industrielle et technologique de défense européennes. La décision de Leonardo et de l’allemand Rheinmetall de signer une joint-venture pour le développement et la fabrication de véhicules de combat s’inscrit également dans cette approche.

En l’absence d’une politique industrielle européenne et dans la nécessité de défendre la compétitivité des industries européennes dans les secteurs potentiellement les plus vulnérables à la concurrence internationale, encourager et renforcer la collaboration entre entreprises européennes et non européennes pourrait être une stratégie à envisager pour réaliser les économies d’échelle nécessaires afin d’assurer la durabilité des projets industriels, garantir le développement technologique et la participation aux programmes de recherche et d’interopérabilité capables d’établir, par les retombées en termes de brevets, de développement industriel et d’emploi, une participation large et diversifiée des entreprises les plus innovantes dans les secteurs liés à la sécurité économique et à la défense nationale

Ces solutions sont-elles viables ? Nous n’avons pas beaucoup d’autres choix, et surtout, nous n’avons pas beaucoup de temps pour des solutions alternatives. Conclure des accords avec d’autres États et avec les entreprises qui partagent la nécessité d’unir leurs forces pour développer des projets dans la direction souhaitée signifie travailler conjointement à la réalisation d’objectifs moins nombreux, mais non moins importants. Je termine mon intervention avec les mots prononcés récemment par le Gouverneur de la Banque Centrale d’Italie (Fabio Panetta) : « Nous avons besoin de grands projets de recherche, nous avons besoin d’infrastructures physiques et numériques communes, nous avons besoin de grands projets sectoriels qui conduisent à la création de champions européens d’envergure mondiale ». Nous avons démontré que nous pouvons le faire, par exemple, avec Airbus, mais nous perdons le défi dans presque tous les secteurs pertinents pour l’avenir de l’Europe ». Et j’ajoute que sans changement de perspective, l’Union ne peut pas survivre et surtout ne peut pas garantir le niveau de liberté et de prospérité dont ses citoyens ont bénéficié jusqu’à présent.