Ograniczenia i opóźnienia w europejskim zarządzaniu: czy możliwe są rozwiązania wykraczające poza granice regulacyjne UE?

Tytuł mojego wystąpienia, Ograniczenia i opóźnienia w europejskim zarządzaniu: czy możliwe są rozwiązania poza granicami regulacyjnymi UE, dotyka tematu, z którym my, europeiści, zainspirowani myślą i działaniem Jeana Monneta, jesteśmy bardzo dobrze zaznajomieni. Zarządzanie Unią Europejską okazuje się niewystarczające, aby zapewnić odpowiednie reakcje na kryzysy, których doświadczamy od ponad 20 lat.

Nie ukrywam frustracji, jaką odczuwam za każdym razem, gdy w mediach i debatach politycznych w państwach członkowskich pojawiają się antyeuropejskie stanowiska lub po prostu negacjonistyczne stanowiska wyrażane przez tak zwanych ekspertów, którzy ograniczają się do wspominania o wielu opóźnieniach UE, nie proponując żadnych możliwych środków zaradczych, choćby ograniczonych, spóźnionych lub niekompletnych.

Przygotowując się do dzisiejszego wystąpienia, przeczytałem wspomnienia Jeana Monneta i chciałbym podziękować AJM za ten prezent, który otrzymałem podczas mojej pierwszej wizyty w domu-muzeum w Houjarray. Wspomnienia człowieka, który z wielką determinacją, umiejętnościami i mądrością polityczną wpłynął na życie nas wszystkich. Jego wspomnienia nie tylko opowiadają nam o doświadczeniach, które przeżył, od pierwszej wojny światowej po budowę zjednoczonej Europy, ale są cennym zaproszeniem do refleksji nad dzisiejszymi problemami, które są nie mniej poważne i nie mniej dramatyczne niż te, które opisał w swoich wspomnieniach.

Zastanawiam się, czy jesteśmy w stanie wyobrazić sobie ścieżkę, która nie może być podzielana przez wszystkie państwa członkowskie UE, ale tylko przez niektóre z nich, i która mogłaby zapewnić UE bardziej skuteczną i autonomiczną strategię. A może, po prostu, powinniśmy pogodzić się z upadkiem Europy?

Spędziłem dużą część mojego życia akademickiego na studiowaniu, nauczaniu i pisaniu artykułów i książek na temat ekonomii UE i zawsze byłem, nawet w najtrudniejszych okresach w historii integracji europejskiej, przekonanym Europejczykiem. Dziś, podobnie jak wielu z nas, nie zmieniłem zdania, ale jestem bardzo sceptyczny co do zdolności UE do radzenia sobie z wieloma problemami, które pojawiły się w ciągu ostatnich 20 lat. Obawiam się, że staniemy w obliczu jeszcze bardziej złożonych problemów z "nowym" prezydentem Trumpem, który podczas kampanii wyborczej potwierdził silną wizję amerykańskiej wielkości w wielobiegunowym świecie charakteryzującym się wybuchającymi wojnami, protekcjonizmem handlowym, zakłóceniami klimatycznymi spowodowanymi przez człowieka i rosnącym zagrożeniem dla wolności i pokoju na świecie.

UE pozostaje w tyle w wielu obszarach: spadek jej konkurencyjności w stosunku do głównych globalnych graczy (Chin i Stanów Zjednoczonych), opóźnienia w transformacji środowiskowej, w zmniejszaniu zależności od zewnętrznych dostawców zaawansowanych technologii (AI i 5G), brak strategii przemysłowej (na przykład w sektorze motoryzacyjnym), brak wspólnych polityk zdolnych do zagwarantowania obrony jej granic zewnętrznych, włączenie społeczne, brak umiejętności w zakresie korzystania z nowych technologii, cyberbezpieczeństwo, walka z nielegalną imigracją, a także handel migrantami, bronią i ludźmi.

Spośród 50 globalnych grup, które posiadają najlepsze technologie, tylko cztery są europejskie i są one zbyt małe w porównaniu do globalnej konkurencji. W sektorze telekomunikacyjnym mamy 34 europejskich operatorów i tylko garstkę konkurentów w Stanach Zjednoczonych i Chinach.

Jednocześnie należy podkreślić, że UE osiągnęła wiele sukcesów w ciągu ostatnich 50 lat: liberalizacja handlu, rozszerzenie o nowe państwa członkowskie, polityka spójności gospodarczej i społecznej, europejski rynek wewnętrzny i wspólna waluta. Obecnie 440 milionów konsumentów i 23 miliony przedsiębiorstw generuje prawie 20 % światowego PKB (w porównaniu z 17 % dla Chin i 24 % dla Stanów Zjednoczonych, zgodnie z danymi Banku Światowego). UE jest również światowym liderem pod względem średniej długości życia, niskiej śmiertelności niemowląt, zmniejszonych nierówności między bogatymi i biednymi oraz bardziej otwartego handlu niż reszta świata.

Jednak w ciągu ostatnich dwóch dekad Unia stanęła w obliczu rosnącej nierównowagi gospodarczej i finansowej, a także zmian w globalnych stosunkach geopolitycznych, które zmniejszyły zdolność państw członkowskich do autonomicznego działania, szczególnie w obszarach, w których UE przekazała uprawnienia.

Wróćmy do pierwotnego pytania: jaki kierunek powinniśmy obrać, aby zapewnić bardziej skuteczną i autonomiczną strategię dla UE?

Powszechnie wiadomo, że w przypadkach ważnych z punktu widzenia interesu narodowego, państwa członkowskie mogą wywierać presję w celu modyfikacji niektórych decyzji, tak aby stały się one bardziej elastyczne w ramach UE. Niedawnym przykładem jest debata na temat zniesienia prawa weta w obszarach takich jak polityka zagraniczna, gdzie UE rozważa umożliwienie podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w celu zwiększenia skuteczności działań europejskich. Ale czy można sobie wyobrazić zastosowanie tej samej procedury w obronności, konkurencji przemysłowej, energetyce, przepisach podatkowych, imigracji i produkcji dóbr publicznych?

Przypominam, że w moim raporcie podsumowującym dyskusje, które miały miejsce w grupie roboczej (WP1) w sprawie poszerzenia i pogłębienia procesu integracji europejskiej, w której uczestniczyłem podczas pierwszego seminarium zorganizowanego w Maison de Jean Monnet we wrześniu 2023 r. i przesłanego do AJM, wspomniałem, jako możliwe rozwiązanie, w przypadku braku zmian w traktatach i jednomyślnego konsensusu w sprawie najważniejszych decyzji, które mają zostać podjęte w celu nadania nowego impulsu procesowi integracji przez instytucje UE (Radę Europejską, Radę i Parlament Europejski), możliwość formy zróżnicowanej integracji poprzez wzmocnioną współpracę przewidzianą w art. 20 TUE. 20 TUE. Ta hipoteza robocza została ponownie podjęta w 2023 r. w raportach francusko-niemieckiej grupy roboczej ds. reform instytucjonalnych UE i ponownie w 2024 r. w raporcie Draghiego.

Biorąc pod uwagę różne reakcje wielu państw członkowskich na ostatnie wydarzenia w krajach śródziemnomorskich i bliskowschodnich, nie widzę możliwości zainicjowania zróżnicowanych projektów integracyjnych w pożądanym kierunku. Uważam jednak, że istnieje pole manewru. W przeciwieństwie do doświadczeń Wielkiej Brytanii, która opuściła UE po 47 latach, musimy myśleć o realnych rozwiązaniach, które nie są sprzeczne z prawem europejskim, ale pozwalają nam działać poza zasadami, a nawet poza geograficznymi granicami UE.

Państwa członkowskie mają przed sobą wybór. Mogą na przykład spróbować wzmocnić współpracę z innymi państwami członkowskimi poprzez "koalicje chętnych" do realizacji wspólnych projektów, które nie wymagają jednomyślnej zgody wszystkich państw UE. Programy takie jak Stała Współpraca Strukturalna (PESCO) umożliwiają współpracę w dziedzinie wojskowości między kilkoma państwami członkowskimi, niekoniecznie angażując całą Unię.

Jednak, jak wskazało wielu specjalistów ds. polityki europejskiej, tego rodzaju dobrowolna koordynacja nie jest w stanie wygenerować porozumień zdolnych do aktywowania zbiorowych działań o takiej samej mocy wiążącej jak wspólne polityki i nie jest wystarczająca do zmiany struktury zarządzania UE.

W ciągu ostatnich 20-30 lat mój kraj podpisał tysiące traktatów międzynarodowych, zarówno dwustronnych, jak i wielostronnych. Włoskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Współpracy Międzynarodowej zdigitalizowało ponad 6000 umów obejmujących różne dziedziny, takie jak współpraca gospodarcza, obrona, środowisko i prawa człowieka. Dlaczego więc nie wykorzystać umów międzynarodowych z niektórymi państwami europejskimi (ale także pozaeuropejskimi) do dzielenia się wspólnymi strategiami i politykami w sektorach uważanych za priorytetowe dla rozwoju ich gospodarek?

Państwa członkowskie mogą swobodnie zawierać dwustronne i wielostronne umowy w obszarach, w których UE nie ma wyłącznych kompetencji, takich jak niektóre aspekty polityki podatkowej, polityki przemysłowej lub cyfryzacji, pod warunkiem, że stale przestrzegają zasad i celów UE, aby uniknąć konfrontacji z prawodawstwem UE.

Niedawno, w październiku 2024 r., po wyraźnym oporze ze strony kilku stolic UE wobec usuwania barier krajowych w celu ustanowienia "unii rynków kapitałowych", Hiszpania zaproponowała szybsze podejście do ściślejszej integracji finansowej w UE między podobnie myślącymi krajami, w celu zakończenia trwającego dekadę impasu w zakresie harmonizacji rynku kapitałowego. Madryt przedłożył formalną propozycję nowego zharmonizowanego systemu ratingu kredytowego dla małych i średnich przedsiębiorstw, którym często trudniej jest pozyskać fundusze niż większym firmom.

Nie wiem, czy ta propozycja odniesie sukces, ale uważam, że te państwa, które promowały integrację europejską i które bardziej niż inne walczyły o wzrost i pogłębienie Unii, powinny przedstawić projekty idące w kierunku wzmocnienia polityk koordynacyjnych ukierunkowanych na realizację celów podzielanych przez znaczną liczbę ich obywateli.

W moim życiu, jako nauczyciela i ojca, zawsze miałem model potężniejszy niż tysiąc słów, czyli przykład, i nigdy tego nie żałowałem. Odwaga w dążeniu do głębszej integracji nie oznacza wykluczenia innych państw, niezależnie od tego, czy są one członkami UE, jeśli nie są przekonane o zaletach inicjatyw, które zamierzamy realizować.

Istnieje jednak drugi wybór, który jest równie interesujący i który został już dokonany przez główny przemysł europejski. Dotyczy to przemysłu lotniczego i kosmicznego, gdzie podpisano już znaczące umowy handlowe. Mam na myśli projekty rozwoju i produkcji myśliwców szóstej generacji w Europie zainicjowane przez brytyjski BAE Systems, włoski Leonardo i japoński Mitsubishi Heavy Industries (MHI), który będzie w równym stopniu własnością (33,3%) tych trzech firm. Tą samą ścieżką podążyła Francja z Dassault Aviation i niemieckim partnerem, która została uruchomiona w 2017 r. w celu opracowania systemu walki powietrznej nowej generacji (SCAF), zaprojektowanego w celu zastąpienia obecnych systemów walki powietrznej (Rafale i Eurofighter) i uznanego za niezbędny do zachowania strategicznej autonomii Europy oraz obronnej bazy przemysłowej i technologicznej. Decyzja Leonardo i niemieckiego Rheinmetall o podpisaniu spółki joint venture w celu opracowania i produkcji pojazdów bojowych jest również zgodna z tym podejściem.

Ze względu na brak europejskiej polityki przemysłowej i potrzebę obrony konkurencyjności europejskiego przemysłu w sektorach, które są potencjalnie najbardziej narażone na konkurencję międzynarodową, zachęcanie i wzmacnianie współpracy między przedsiębiorstwami europejskimi i pozaeuropejskimi może być strategią, którą należy rozważyć w celu osiągnięcia korzyści skali niezbędnych do zapewnienia trwałości projektów przemysłowych, zagwarantowanie rozwoju technologicznego i udziału w programach badawczych i interoperacyjnych zdolnych do stworzenia, poprzez efekty uboczne w postaci patentów, rozwoju przemysłowego i zatrudnienia, szerokiego i zróżnicowanego udziału najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw w sektorach związanych z bezpieczeństwem gospodarczym i obroną narodową.

Czy te rozwiązania są wykonalne? Nie mamy wielu innych wyborów, a przede wszystkim nie mamy zbyt wiele czasu na alternatywne rozwiązania. Zawieranie umów z innymi państwami i firmami, które podzielają potrzebę połączenia sił w celu rozwijania projektów w pożądanym kierunku, oznacza wspólną pracę nad osiągnięciem mniejszej liczby, ale nie mniej ważnych celów. Chciałbym zakończyć słowami wypowiedzianymi niedawno przez prezesa Banku Centralnego Włoch (Fabio Panetta): "Potrzebujemy dużych projektów badawczych, potrzebujemy wspólnej infrastruktury fizycznej i cyfrowej, potrzebujemy dużych projektów sektorowych, które doprowadzą do stworzenia europejskich czempionów o globalnej randze". Pokazaliśmy, że możemy to zrobić, na przykład z Airbusem, ale przegrywamy wyzwanie w prawie wszystkich sektorach, które są istotne dla przyszłości Europy. Dodam też, że bez zmiany perspektywy Unia nie przetrwa, a przede wszystkim nie będzie w stanie zagwarantować poziomu wolności i dobrobytu, jakim do tej pory cieszyli się jej obywatele.