Límites y retrasos de la gobernanza europea: ¿son posibles soluciones más allá de las fronteras normativas de la UE?

El título de mi intervención, Límites y retrasos de la gobernanza europea: ¿son posibles soluciones más allá de las fronteras reglamentarias de la UE, toca un tema con el que los europeístas, inspirados por el pensamiento y la acción de Jean Monnet, estamos muy familiarizados. La gobernanza de la Unión Europea está resultando insuficiente para dar respuestas adecuadas a las crisis que padecemos desde hace más de 20 años.

No oculto la frustración que siento cada vez que aparecen posiciones antieuropeístas en los medios de comunicación y en los debates políticos de los Estados miembros, o simplemente posiciones negacionistas expresadas por supuestos expertos que se limitan a mencionar los numerosos retrasos de la UE sin proponer ningún remedio posible, por limitado, tardío o incompleto que sea.

Para preparar mi discurso de hoy, he leído las Memorias de Jean Monnet y quiero agradecer a la AJM este regalo, que recibí en mi primera visita a la casa-museo de Houjarray. Las memorias de un hombre que, con gran determinación, habilidad y sabiduría política, influyó en la vida de todos nosotros. Sus memorias no sólo nos hablan de las experiencias que vivió, desde la Primera Guerra Mundial hasta la construcción de una Europa unida, sino que son una valiosa invitación a reflexionar sobre los problemas de hoy, que no son menos graves ni menos dramáticos que los que él describe en sus memorias.

Me pregunto si somos capaces de imaginar un camino que no puedan compartir todos los países miembros de la UE, sino sólo algunos de ellos, y que pueda dotar a la UE de una estrategia más eficaz y autónoma. O, sencillamente, ¿debemos resignarnos al declive de Europa?

He pasado gran parte de mi vida académica estudiando, enseñando y escribiendo artículos y libros sobre la economía de la UE, y siempre he sido, incluso en los periodos más difíciles de la historia de la integración europea, un europeo convencido. Hoy, como muchos de nosotros, no he cambiado de opinión, pero soy muy escéptico sobre la capacidad de la UE para hacer frente a los numerosos problemas que han surgido en los últimos 20 años. Me temo que nos enfrentaremos a problemas aún más complejos con el "nuevo" presidente Trump, que durante la campaña electoral reafirmó una fuerte visión de la grandeza estadounidense en un mundo multipolar caracterizado por la explosión de guerras, el proteccionismo comercial, los trastornos climáticos provocados por el hombre y la creciente amenaza a la libertad y la paz en el mundo.

La UE se está quedando rezagada en muchos ámbitos: el declive de su competitividad en relación con los grandes actores mundiales (China y Estados Unidos), el retraso en la transición medioambiental, en la reducción de la dependencia de proveedores externos de tecnologías avanzadas (IA y 5G), la falta de una estrategia industrial (por ejemplo en el sector del automóvil), la ausencia de políticas comunes capaces de garantizar la defensa de sus fronteras exteriores, la inclusión social, la falta de competencias en el uso de las nuevas tecnologías, la ciberseguridad, la lucha contra la inmigración ilegal, así como el tráfico de migrantes, armas y seres humanos.

De los 50 grupos mundiales que poseen las mejores tecnologías, sólo cuatro son europeos, y están infradimensionados en comparación con la competencia mundial. En el sector de las telecomunicaciones, tenemos 34 operadores europeos y sólo un puñado de competidores en Estados Unidos y China.

Pero al mismo tiempo es importante subrayar que la UE ha logrado muchos éxitos en los últimos 50 años aproximadamente: liberalización del comercio, ampliación a nuevos Estados miembros, política de cohesión económica y social, mercado interior europeo y moneda única. Hoy, 440 millones de consumidores y 23 millones de empresas generan casi 20 % del PIB mundial (frente a 17 % de China y 24 % de Estados Unidos, según datos del Banco Mundial). La UE también es líder mundial en esperanza de vida, baja mortalidad infantil, reducción de las desigualdades entre ricos y pobres y mayor apertura comercial que el resto del mundo.

Sin embargo, en las dos últimas décadas la Unión se ha enfrentado a crecientes desequilibrios económicos y financieros, así como a un cambio en las relaciones geopolíticas mundiales, que han reducido la capacidad de los Estados miembros para actuar de forma autónoma, sobre todo en los ámbitos en los que la UE ha delegado competencias.

Volvamos a la pregunta original: ¿qué dirección debemos tomar para garantizar una estrategia más eficaz y autónoma para la UE?

Es bien sabido que, en casos de gran interés nacional, los Estados miembros pueden presionar para que se modifiquen ciertas decisiones a fin de que sean más flexibles dentro de la UE. Un ejemplo reciente es el debate sobre la supresión del derecho de veto en ámbitos como la política exterior, en el que la UE se plantea permitir que las decisiones se tomen por mayoría cualificada para que la actuación europea sea más eficaz. Pero, ¿es posible imaginar que se utilice el mismo procedimiento en defensa, competencia industrial, energía, normas fiscales, inmigración y producción de bienes públicos?

Recuerdo que en mi informe de síntesis de los debates que tuvieron lugar en el grupo de trabajo (GT1) sobre la ampliación y profundización del proceso de integración europea, en el que participé durante el primer seminario organizado en la Maison de Jean Monnet en septiembre de 2023 y enviado a la AJM, mencioné, como posible solución a falta de cambios en los Tratados y de un consenso unánime sobre las decisiones más importantes que deben tomarse para dar un nuevo impulso al proceso de integración por parte de las instituciones de la UE (Consejo Europeo, Consejo y Parlamento Europeo), la posibilidad de una forma de integración diferenciada a través de la cooperación reforzada prevista en el art. 20 del TUE. Esta hipótesis de trabajo se retomó en 2023 en los informes del grupo de trabajo franco-alemán sobre las reformas institucionales de la UE, y de nuevo en 2024 en el Informe Draghi.

Dadas las diferentes reacciones expresadas por muchos Estados miembros ante los últimos acontecimientos que han afectado a los países mediterráneos y de Oriente Medio, no veo la posibilidad de iniciar proyectos de integración diferenciados en la dirección deseada. Sin embargo, creo que hay margen de maniobra. A diferencia de la experiencia de Gran Bretaña, que abandonó la UE después de 47 años, tenemos que pensar en soluciones viables que no entren en conflicto con la legislación europea pero que nos permitan actuar al margen de las normas e incluso fuera de las fronteras geográficas de la UE.

Los Estados miembros tienen opciones ante sí. Pueden, por ejemplo, intentar reforzar la cooperación con otros Estados miembros a través de "coaliciones de voluntarios" para llevar a cabo proyectos conjuntos que no requieran la aprobación unánime de todos los Estados de la UE. Programas como la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) permiten la colaboración en el ámbito militar entre unos pocos Estados miembros sin implicar necesariamente a toda la Unión.

Sin embargo, como han señalado varios especialistas en política europea, estos tipos de coordinación voluntaria no son capaces de generar acuerdos capaces de activar acciones colectivas con la misma fuerza vinculante que las políticas comunes, y no bastan para cambiar la estructura de la gobernanza de la UE.

En los últimos 20 o 30 años, mi país ha firmado miles de tratados internacionales, tanto bilaterales como multilaterales. El Ministerio italiano de Asuntos Exteriores y Cooperación Internacional ha digitalizado más de 6.000 acuerdos que abarcan diversos ámbitos, como la cooperación económica, la defensa, el medio ambiente y los derechos humanos. Entonces, ¿por qué no utilizar los acuerdos internacionales con algunos Estados europeos (pero también no europeos) para compartir estrategias y políticas comunes en sectores considerados prioritarios para el desarrollo de sus economías?

Los países miembros son libres de celebrar acuerdos bilaterales y multilaterales en ámbitos en los que la UE no tiene competencia exclusiva, como determinados aspectos de la política fiscal, la política industrial o la digitalización, siempre que respeten constantemente los principios y objetivos de la UE para evitar cualquier confrontación con la legislación de la UE.

Recientemente, en octubre de 2024, tras la clara resistencia de varias capitales de la UE a eliminar las barreras nacionales para establecer una "unión de los mercados de capitales", España propuso un enfoque más rápido hacia una mayor integración financiera dentro de la UE entre países afines, con el objetivo de poner fin a una década de estancamiento en la armonización de los mercados de capitales. Madrid ha presentado una propuesta formal de nuevo sistema armonizado de calificación crediticia para las pequeñas y medianas empresas, que a menudo tienen más dificultades para obtener fondos que las grandes compañías.

No sé si esta propuesta tendrá éxito, pero creo que aquellos Estados que han promovido la integración europea y que, más que otros, han luchado por el crecimiento y la profundización de la Unión, deberían presentar proyectos que vayan en la dirección de reforzar las políticas de coordinación dirigidas a perseguir objetivos compartidos por un número significativo de sus ciudadanos.

En mi vida, como profesor y como padre, siempre he tenido un modelo más poderoso que mil palabras, el del ejemplo, y nunca me he arrepentido de ello. Tener el valor de avanzar hacia una forma más profunda de integración no significa excluir a otros Estados, sean o no miembros de la UE, si no están convencidos de los méritos de las iniciativas que pretendemos llevar a cabo.

Pero hay una segunda opción igual de interesante y que ya ha tomado la gran industria europea. Es el caso de la industria aeroespacial, donde se han firmado importantes acuerdos comerciales. Pienso en los proyectos de desarrollo y producción en Europa de un avión de combate de sexta generación iniciados por la británica BAE Systems, la italiana Leonardo y la japonesa Mitsubishi Heavy Industries (MHI), que será propiedad a partes iguales (33,3%) de las tres empresas. El mismo camino siguió Francia con Dassault Aviation y un socio alemán, que se lanzó en 2017 para el desarrollo de un sistema de combate aéreo de nueva generación (SCAF), destinado a sustituir a los actuales sistemas de combate aéreo (Rafale y Eurofighter) y considerado necesario para preservar la autonomía estratégica y la base industrial y tecnológica de defensa de Europa. La decisión de Leonardo y la alemana Rheinmetall de firmar una empresa conjunta para desarrollar y fabricar vehículos de combate se inscribe también en este planteamiento.

En ausencia de una política industrial europea, y dada la necesidad de defender la competitividad de las industrias europeas en los sectores potencialmente más vulnerables a la competencia internacional, fomentar y reforzar la colaboración entre empresas europeas y no europeas podría ser una estrategia a considerar para lograr las economías de escala necesarias para garantizar la sostenibilidad de los proyectos industriales, garantizar el desarrollo tecnológico y la participación en programas de investigación e interoperabilidad capaces de establecer, a través de spin-offs en términos de patentes, desarrollo industrial y empleo, una participación amplia y diversificada de las empresas más innovadoras en sectores vinculados a la seguridad económica y la defensa nacional

¿Son viables estas soluciones? No tenemos muchas más opciones y, sobre todo, no tenemos mucho tiempo para soluciones alternativas. Celebrar acuerdos con otros Estados y con empresas que comparten la necesidad de aunar esfuerzos para desarrollar proyectos en la dirección deseada significa trabajar juntos para alcanzar menos objetivos, pero no por ello menos importantes. Me gustaría terminar con las palabras pronunciadas recientemente por el Gobernador del Banco Central de Italia (Fabio Panetta): "Necesitamos grandes proyectos de investigación, necesitamos infraestructuras físicas y digitales comunes, necesitamos grandes proyectos sectoriales que conduzcan a la creación de campeones europeos de talla mundial". Hemos demostrado que podemos hacerlo, por ejemplo, con Airbus, pero estamos perdiendo el desafío en casi todos los sectores relevantes para el futuro de Europa. Y yo añadiría que, sin un cambio de perspectiva, la Unión no puede sobrevivir y, sobre todo, no puede garantizar el nivel de libertad y prosperidad que sus ciudadanos han disfrutado hasta la fecha.