Europäische Nachrichten

Die Herausforderungen der EU auf europäischer und internationaler Ebene

Umberto Triulzi, Universität "La Sapienza" in Rom

 Paris, 28.10.2022

Zunächst möchte ich Philippe Laurette und allen Mitgliedern des Verwaltungsrats dafür danken, dass sie mich in der Association Jean Monnet aufgenommen haben und mir heute die Gelegenheit geben, Ihnen einige Gedanken zu den Herausforderungen vorzustellen, denen sich die EU sowohl auf europäischer Ebene als auch im internationalen Kontext stellen muss.

Wir sind uns alle voll und ganz bewusst, dass die EU vor zahlreichen Herausforderungen steht: eine Pandemie, die keine Anzeichen einer Beruhigung zeigt, der Krieg in der Ukraine, die Verteidigungs- und Sicherheitspolitik, die Energiekrise, die Inflation, die Verlangsamung des Wirtschaftswachstums, um nur einige der wichtigsten zu nennen.

Da ich nur wenig Zeit zur Verfügung habe, steige ich gleich in das Thema ein, die Herausforderungen der EU auf europäischer Ebene, während ich die Herausforderungen der Union auf internationaler Ebene in einem anderen Seminar der Vereinigung behandeln werde.

Ich beginne mit den Schwierigkeiten, zu gemeinsamen Standpunkten zu vielen Problemen zu gelangen, die die Gegenwart und Zukunft Europas betreffen.

Die Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedstaaten über die Politik, die als Ausweg aus einer in der Geschichte des europäischen Aufbauwerks beispiellosen Krise vorgeschlagen werden soll, und die Dramatik der Ereignisse, die in den letzten 20 Jahren nicht nur den geopolitischen Kontext der Welt grundlegend verändert, sondern auch das wirtschaftliche und soziale Leben von uns allen - Bürgern, Unternehmen, Mitgliedstaaten - direkt beeinflusst haben. All diese Gründe geben keinen Anlass, optimistisch zu sein, dass einheitliche Lösungen gefunden werden können.

Die Fragen, die ich mir in Bezug auf dieses Thema stelle, sind zwei. Die erste: Ist es möglich, unter den Mitgliedstaaten mit gegensätzlichen Hintergründen und Positionen einen dritten Weg hervorzubringen, der die ideellen Werte bewahrt, auf denen wir die EU aufgebaut haben, und der gleichzeitig die Realität der 27 Mitgliedstaaten, die unterschiedliche Prioritäten haben und politische Ziele verfolgen, die schwer zu teilen sind, intelligent und pragmatisch genug interpretiert?

Die zweite Frage: Kann der dritte Weg weiterverfolgt werden, ohne die derzeitigen Bestimmungen der Verträge über die Einstimmigkeit zu ändern?

Was die erste Frage betrifft, so ist die Antwort positiv und wurde vom Europäischen Rat am 12. Juli 2020 gegeben. Nach den durch die Pandemie ausgelösten Ereignissen wurden umfangreiche Finanzmittel bereitgestellt, um die Krise zu bekämpfen und eine nachhaltige und widerstandsfähige wirtschaftliche Erholung zu gewährleisten. Der Weg ist vorgezeichnet und es ist schwer vorstellbar, dass es in einer Situation, die sich durch den Krieg in der Ukraine noch verschärft hat, möglich ist, umzukehren.

Darüber hinaus sind die Reform des Stabilitätspakts und gleichzeitig der Vorschlag eines neuen Plans zur Deckung der durch die Energiekrise verursachten wirtschaftlichen und sozialen Kosten allesamt Themen, die von der Kommission geprüft werden, zu denen die Mitgliedstaaten jedoch keine übereinstimmenden Positionen haben. Letztendlich hoffen wir jedoch alle, dass eine ausgewogene Lösung gefunden wird, die nicht nur zugunsten der sparsamen Länder ausfällt.

Auch die zweite Frage wird bejaht, wenn auch im Kontext von second best in dem eine engere Zusammenarbeit, die verstärkte Zusammenarbeit, nur von den Mitgliedstaaten betrieben wird, die sich für einen Beitritt entscheiden, aber gleichzeitig nicht von den anderen Mitgliedsländern verhindert wird.

Glücklicherweise sind die Verträge (Amsterdam, Nizza und Lissabon) hilfreich. Um das Problem des Vetorechts zu überwinden, sah der Vertrag von Amsterdam für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, eine Vertiefung der Integration durch verstärkte Zusammenarbeit zu erreichen, wobei genaue Grenzen eingehalten werden müssen: keine ausschließlichen Zuständigkeiten der EU; mindestens neun Mitgliedstaaten; das Prinzip der "letzten Instanz" muss überprüft werden; die von den Mitgliedstaaten angestrebten Ziele können nicht von der Union als Ganzes erreicht werden; der Binnenmarkt, der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt, der Wettbewerb und der Handel zwischen den Mitgliedstaaten dürfen nicht beeinträchtigt werden. Die Mitgliedstaaten richten den Antrag an die Kommission, die ihn an den Rat weiterleitet, der nach Anhörung des EP mit qualifizierter Mehrheit entscheidet.

Ich füge drei weitere Spezifikationen hinzu. Die Verstärkte Zusammenarbeit steht allen Mitgliedstaaten offen, die sich ihr jederzeit anschließen können, sofern der Rat und die Kommission die Einhaltung etwaiger Teilnahmebedingungen überprüfen. Außerdem sind die im Rahmen einer Verstärkten Zusammenarbeit angenommenen Rechtsakte nur für die teilnehmenden Mitgliedstaaten bindend.

Schließlich sieht der Vertrag von Lissabon vor, dass die an einer verstärkten Zusammenarbeit beteiligten Staaten einstimmig beschließen können, die "Brückenklausel" zu nutzen, die den Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit ermöglicht.

Bisher gab es nur sehr wenige Projekte der verstärkten Zusammenarbeit: 2010 in Bezug auf Scheidung und Trennung binationaler Paare, 2013 in Bezug auf EU-Patente und 2013 in Bezug auf die Finanztransaktionssteuer (noch nicht umgesetzt). Ziel ist es, Konflikte zu verhüten, zivile und militärische Missionen und Operationen im Ausland durchzuführen, in gemeinsame Projekte zu investieren und die Einsatzbereitschaft und den operativen Beitrag der jeweiligen Streitkräfte zu erhöhen.

Der Krieg in der Ukraine hat die Notwendigkeit verstärkt, die EU und ihre Bürger zu schützen, für mehr Sicherheit zu sorgen und die Fähigkeit der Mitgliedsländer zur schnellen Verlegung ihrer Streitkräfte zu verbessern. Von einer Zusammenarbeit, die der geplanten und nie begonnenen Zusammenarbeit mit der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) ähnelt, ist man jedoch noch weit entfernt.

Es gibt mehr Gründe, die verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu vertiefen.

Ich denke dabei insbesondere an die EU-Länder, die unter Sparmaßnahmen gelitten haben oder heute die höheren Kosten der fehlenden Einstimmigkeit in Bereichen tragen, die für die europäische Wirtschaft und Gesellschaft wichtig sind, wie Energie, Umwelt, Einwanderung, Verteidigung, Außenpolitik und Sozialpolitik.

Nur wenn die materiellen und immateriellen Ressourcen, Interessen und Fähigkeiten einer großen Anzahl von Mitgliedsländern zusammengeführt werden, ist es möglich, gemeinsame Vereinbarungen und Regeln zu fördern, die in der Lage sind, Vorteile für die gesamte europäische Gesellschaft zu bringen.

Die bisher eingeleitete verstärkte Zusammenarbeit hat die für die Vertiefung der europäischen Integration relevanten Bereiche nicht berührt, sodass wir über die begrenzten Ergebnisse nicht überrascht sein können.

Der Aufbau eines Projekts der verstärkten Zusammenarbeit erfordert erhebliche Verpflichtungen im Hinblick auf die zu erreichenden Ziele, erfordert die Festlegung der zu aktivierenden Politiken (unter Berücksichtigung der Ausgangspositionen der teilnehmenden Länder, die sehr unterschiedlich sein können), der erforderlichen finanziellen Verpflichtungen für jeden Mitgliedstaat, die Bewertung der erwarteten Vorteile im Vergleich zu den Kosten einer Nichtzusammenarbeit.

Ein Arbeits- und Zeiteinsatz, der viel Energie erfordert, hohe Kompetenzen und Synergien zwischen öffentlichen und privaten Akteuren, ein starker politischer Wille zur Überwindung von Hindernissen aufgrund unterschiedlicher Vorschriften, gute Erfahrungen und Verwaltungspraktiken, die bei der Verwaltung der vom Projekt der verstärkten Zusammenarbeit betroffenen Sektoren gesammelt wurden.

Die Zusammenarbeit, die wir in den kommenden Monaten und Jahren benötigen, ist nicht nur notwendig, sondern auch wünschenswert, da die dadurch gewährleistete Flexibilität mit den Grundprinzipien des Verfassungsrahmens und der europäischen Identität in Einklang gebracht wird.

Wenn man über den Aufbau des Euro nachdenkt, kann man zweifellos sagen, dass der Euro viele Fortschritte gemacht hat, aber die Wirtschafts- und Währungsunion ist keine politische Union und die Mitgliedstaaten können sich größtenteils nur auf sich selbst verlassen.

Die Architektur des Währungshauses der EU ist noch nicht vollendet, die Bankenunion ist auf halbem Wege, die Haushaltsunion und der einheitliche Haushalt sind unvollständig. Die WWU bleibt unvermeidlich anfällig für Schocks.

Daher könnte eine verstärkte Zusammenarbeit vorgeschlagen werden, um zuerst die Bankenunion und dann die Fiskalunion zu vollenden.

In Bezug auf die Bankenunion hat die auf dem Treffen der Eurogruppe im Juni 2022 erzielte Einigung den Weg geebnet: erstens durch die Stärkung des gemeinsamen Rahmens für das Krisenmanagement von Banken und der Einlagensicherungssysteme und zweitens durch die vollständige Umsetzung des europäischen Einlagenversicherungssystems.

Was die Fiskalunion betrifft, so kann das Fehlen einer gemeinsamen Vereinbarung in diesem Bereich die Risiken in der Eurozone erhöhen, dass die Geldpolitik der EZB bei der Bewältigung einer beispiellosen Wirtschaftskrise allein gelassen wird.

Die verstärkte Zusammenarbeit im Steuerbereich ist eine der größten Herausforderungen für die Mitgliedstaaten, denn in diesem Bereich, in dem die EU weder ausschließliche noch konkurrierende Zuständigkeiten hat, haben sich die Fortschritte der europäischen Integration als am geringsten erwiesen.

Es geht nicht nur um die Harmonisierung der indirekten Steuern (es wurde zwar ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem eingeführt, aber die Unterschiede bei den Steuersätzen sind immer noch groß), sondern vor allem um die Harmonisierung der direkten Steuern für Personen und Unternehmen (sowohl inländische als auch ausländische), wo die Unterschiede noch größer sind, weil die Zuständigkeit bei den Mitgliedsländern liegt. Es sollte möglich sein, die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen durch die stärksten und am wenigsten verschuldeten Staaten zu reduzieren, wie im jüngsten Fall der 200 Milliarden, die Deutschland für die Energienothilfe bereitgestellt hat. Darüber hinaus gibt es nationale Steuerpolitiken, die dem Wettbewerbsprinzip widersprechen.

Vielmehr geht es darum, eine Kombination aus Geld- und Haushaltspolitik einzuführen (Policy-Mix), die in der Lage sind, Preisstabilität zu gewährleisten, insbesondere in einer Zeit steigender Inflation, und die keine allzu negativen Ungleichgewichte für das Wachstum erzeugen.

In Italien wird angesichts der Unmöglichkeit, eine unabhängige europäische Steuerbehörde zu schaffen (es sei daran erinnert, dass alle Steuerentscheidungen einstimmig getroffen werden müssen), unter Experten und in der akademischen Welt viel über die Notwendigkeit diskutiert, mit der verstärkten Zusammenarbeit ein erstes Projekt einer Fiskalunion zu schaffen, um auf interne oder externe Schocks mit gemeinsamen Strategien, konvergierenden Steuerpolitiken und einem einheitlichen Haushalt zu reagieren, der aus Eigenmitteln finanziert wird, um Investitionen des öffentlichen Sektors zu unterstützen.

Man kann sich das Projekt der Fiskalunion als die Geburt eines Mechanismus zur Haushaltskoordinierung und -stabilisierung vorstellen, der nach einer ersten Erfahrung mit der Haushaltskonsolidierung zur Einrichtung einer zentralen Steuerbehörde (ein 9er-Finanzministerium der Eurozone) führen könnte, die mit der Ausgabe gemeinsamer Schuldtitel beauftragt wird. Es gäbe noch viel mehr zu diesem Thema zu sagen, aber ich höre hier auf.

Ich schließe meine Überlegungen mit den immer noch gültigen und prophetischen Worten von Jean Monnet, dem ersten Präsidenten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, aus dem Jahr 1954". Europa wird in Krisen entstehen und es wird die Summe der Lösungen sein, die für diese Krisen gefunden werden ".