Limites e atrasos na governação europeia: são possíveis soluções para além das fronteiras regulamentares da UE?

O título da minha intervenção, "Limites e atrasos na governação europeia: são possíveis soluções para além das fronteiras regulamentares da UE", aborda um tema que nós, europeístas, inspirados no pensamento e na ação de Jean Monnet, conhecemos bem. A governação da União Europeia está a revelar-se insuficiente para dar respostas adequadas às crises que vivemos há mais de 20 anos.

Não escondo a frustração que sinto sempre que surgem posições anti-europeias nos meios de comunicação social e nos debates políticos nos Estados-Membros, ou simplesmente posições negacionistas expressas por pretensos peritos que se limitam a mencionar os muitos atrasos da UE sem propor quaisquer soluções possíveis, por mais limitadas, tardias ou incompletas que sejam.

Para preparar o meu discurso de hoje, li as Memórias de Jean Monnet e gostaria de agradecer ao AJM por este presente, que recebi na minha primeira visita à casa-museu de Houjarray. As memórias de um homem que, com grande determinação, competência e sabedoria política, influenciou a vida de todos nós. As suas memórias não só nos falam das experiências que viveu, desde a Primeira Guerra Mundial até à construção da Europa unida, mas são um convite precioso à reflexão sobre os problemas de hoje, não menos graves nem menos dramáticos do que aqueles que ele descreve nas suas memórias.

Pergunto-me se seremos capazes de imaginar um caminho que não possa ser partilhado por todos os países membros da UE, mas apenas por alguns deles, e que possa dotar a UE de uma estratégia mais eficaz e autónoma. Ou, muito simplesmente, devemos resignar-nos ao declínio da Europa?

Passei uma grande parte da minha vida académica a estudar, ensinar e escrever artigos e livros sobre a economia da UE e sempre fui, mesmo nos períodos mais difíceis da história da integração europeia, um europeu convicto. Hoje, como muitos de nós, não mudei de opinião, mas estou muito cético quanto à capacidade da UE para lidar com os muitos problemas que surgiram nos últimos 20 anos. Receio que enfrentemos problemas ainda mais complexos com o "novo" Presidente Trump, que durante a campanha eleitoral reafirmou uma forte visão da grandeza americana num mundo multipolar caracterizado por guerras explosivas, protecionismo comercial, perturbações climáticas causadas pelo homem e a crescente ameaça à liberdade e à paz no mundo.

A UE está a ficar para trás em muitos domínios: o declínio da sua competitividade em relação aos grandes actores mundiais (China e Estados Unidos), o atraso na transição ambiental, na redução da dependência de fornecedores externos de tecnologias avançadas (IA e 5G), a falta de uma estratégia industrial (por exemplo, no sector automóvel), a ausência de políticas comuns capazes de garantir a defesa das suas fronteiras externas, a inclusão social, a falta de competências na utilização das novas tecnologias, a cibersegurança, a luta contra a imigração ilegal, bem como o tráfico de migrantes, de armas e de seres humanos.

Dos 50 grupos mundiais que detêm as melhores tecnologias, apenas quatro são europeus e estão subdimensionados em relação à concorrência mundial. No sector das telecomunicações, temos 34 operadores europeus e apenas um punhado de concorrentes nos Estados Unidos e na China.

Mas, ao mesmo tempo, é importante sublinhar que a UE alcançou muitos êxitos nos últimos 50 anos: a liberalização do comércio, o alargamento a novos Estados-Membros, a política de coesão económica e social, o mercado interno europeu e a moeda única. Atualmente, 440 milhões de consumidores e 23 milhões de empresas geram quase 20 % do PIB mundial (contra 17 % da China e 24 % dos Estados Unidos, de acordo com os dados do Banco Mundial). A UE também lidera o mundo em termos de esperança de vida, baixa mortalidade infantil, redução das desigualdades entre ricos e pobres e maior abertura comercial do que o resto do mundo.

No entanto, foi nas últimas duas décadas que a União se viu confrontada com desequilíbrios económicos e financeiros crescentes, bem como com uma mudança nas relações geopolíticas mundiais, que reduziram a capacidade de os Estados-Membros agirem de forma autónoma, em especial nos domínios em que a UE delegou poderes.

Voltemos à questão inicial: que direção devemos tomar para garantir uma estratégia mais eficaz e autónoma para a UE?

É sabido que, em casos de grande interesse nacional, os Estados-Membros podem exercer pressão para alterar certas decisões de modo a torná-las mais flexíveis no seio da UE. Um exemplo recente é o debate sobre a abolição do direito de veto em domínios como a política externa, em que a UE está a considerar a possibilidade de permitir que as decisões sejam tomadas por maioria qualificada, a fim de tornar a ação europeia mais eficaz. Mas será possível imaginar que o mesmo procedimento seja utilizado nos domínios da defesa, da concorrência industrial, da energia, das regras fiscais, da imigração e da produção de bens públicos?

Recordo que no meu relatório de síntese dos debates que tiveram lugar no grupo de trabalho (WP1) sobre o alargamento e o aprofundamento do processo de integração europeia, no qual participei durante o primeiro seminário organizado na Maison de Jean Monnet em setembro de 2023 e enviado ao AJM, referi, como possível solução na ausência de alterações ao Tratado e de um consenso unânime sobre as decisões mais importantes a tomar para revigorar o processo de integração pelas instituições da UE (Conselho Europeu, Conselho e Parlamento Europeu), a possibilidade de uma forma de integração diferenciada através da cooperação reforçada prevista no Art. 20 do TUE. Esta hipótese de trabalho foi retomada em 2023 nos relatórios do grupo de trabalho franco-alemão sobre as reformas institucionais da UE, e novamente em 2024 no relatório Draghi.

Dadas as diferentes reacções expressas por muitos Estados-Membros aos últimos acontecimentos que afectaram os países do Mediterrâneo e do Médio Oriente, não vejo a possibilidade de iniciar projectos de integração diferenciados na direção desejada. No entanto, penso que existe uma margem de manobra. Ao contrário da experiência da Grã-Bretanha, que abandonou a UE ao fim de 47 anos, temos de pensar em soluções viáveis que não entrem em conflito com o direito europeu, mas que nos permitam atuar à margem das regras e mesmo fora das fronteiras geográficas da UE.

Os Estados-Membros têm opções à sua frente. Podem, por exemplo, tentar reforçar a cooperação com outros Estados-Membros através de "coligações de interessados" para levar a cabo projectos conjuntos que não exijam a aprovação unânime de todos os Estados da UE. Programas como a Cooperação Estruturada Permanente (PESCO) permitem a colaboração no domínio militar entre alguns Estados-Membros sem envolver necessariamente toda a União.

No entanto, tal como salientado por vários especialistas em política europeia, estes tipos de coordenação voluntária não são capazes de gerar acordos capazes de ativar acções colectivas com a mesma força vinculativa que as políticas comuns e não são suficientes para alterar a estrutura da governação da UE.

Nos últimos 20 a 30 anos, o meu país assinou milhares de tratados internacionais, tanto bilaterais como multilaterais. O Ministério dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação Internacional italiano digitalizou mais de 6000 acordos que abrangem vários domínios, como a cooperação económica, a defesa, o ambiente e os direitos humanos. Então, porque não utilizar os acordos internacionais com alguns Estados europeus (mas também não europeus) para partilhar estratégias e políticas comuns em sectores considerados prioritários para o desenvolvimento das suas economias?

Os países membros são livres de celebrar acordos bilaterais e multilaterais em domínios em que a UE não tem competência exclusiva, como certos aspectos da política fiscal, da política industrial ou da digitalização, desde que respeitem constantemente os princípios e objectivos da UE, a fim de evitar qualquer confronto com a legislação comunitária.

Recentemente, em outubro de 2024, após a clara resistência de várias capitais da UE à eliminação das barreiras nacionais para estabelecer uma "união dos mercados de capitais", a Espanha propôs uma abordagem mais rápida para uma integração financeira mais estreita na UE entre países com ideias semelhantes, com o objetivo de pôr fim a um impasse de uma década sobre a harmonização dos mercados de capitais. Madrid apresentou uma proposta formal para um novo sistema harmonizado de notação de crédito para as pequenas e médias empresas, que têm frequentemente mais dificuldade em obter fundos do que as empresas de maior dimensão.

Não sei se esta proposta será bem sucedida, mas penso que os Estados que promoveram a integração europeia e que, mais do que outros, lutaram pelo crescimento e aprofundamento da União devem apresentar projectos que vão no sentido de reforçar as políticas de coordenação que visam a prossecução de objectivos partilhados por um número significativo dos seus cidadãos.

Na minha vida, como professor e pai, sempre tive um modelo mais poderoso do que mil palavras, o do exemplo, e nunca me arrependi disso. Ter a coragem de avançar para uma integração mais profunda não significa excluir outros Estados, membros ou não da União Europeia, se não estiverem convencidos dos méritos das iniciativas que pretendemos levar a cabo.

Mas há uma segunda escolha igualmente interessante e que já foi feita pela grande indústria europeia. É o caso da indústria aeroespacial, onde foram assinados importantes acordos comerciais. Estou a pensar nos projectos de desenvolvimento e produção de um avião de caça de sexta geração na Europa, iniciados pela BAE Systems do Reino Unido, pela Leonardo de Itália e pela Mitsubishi Heavy Industries (MHI) do Japão, que será detida em partes iguais (33,3%) pelas três empresas. O mesmo caminho foi seguido pela França com a Dassault Aviation e um parceiro alemão, lançado em 2017 para o desenvolvimento de um sistema de combate aéreo de nova geração (SCAF), concebido para substituir os actuais sistemas de combate aéreo (Rafale e Eurofighter) e considerado necessário para preservar a autonomia estratégica e a base industrial e tecnológica de defesa da Europa. A decisão de Leonardo e da empresa alemã Rheinmetall de assinarem uma empresa comum para desenvolver e fabricar veículos de combate insere-se igualmente nesta abordagem.

Na ausência de uma política industrial europeia, e tendo em conta a necessidade de defender a competitividade das indústrias europeias em sectores potencialmente mais vulneráveis à concorrência internacional, incentivar e reforçar a colaboração entre empresas europeias e não europeias poderia ser uma estratégia a considerar para obter as economias de escala necessárias para assegurar a sustentabilidade dos projectos industriais, garantir o desenvolvimento tecnológico e a participação em programas de investigação e de interoperabilidade capazes de estabelecer, através de spin-offs em termos de patentes, de desenvolvimento industrial e de emprego, uma participação ampla e diversificada das empresas mais inovadoras nos sectores ligados à segurança económica e à defesa nacional

Serão estas soluções viáveis? Não temos muitas outras opções e, sobretudo, não temos muito tempo para soluções alternativas. Concluir acordos com outros Estados e com empresas que partilham a necessidade de unir esforços para desenvolver projectos na direção desejada significa trabalhar em conjunto para alcançar menos objectivos, mas não menos importantes. Gostaria de terminar com as palavras recentemente proferidas pelo Governador do Banco Central de Itália (Fabio Panetta): "Precisamos de grandes projectos de investigação, precisamos de infra-estruturas físicas e digitais comuns, precisamos de grandes projectos sectoriais que levem à criação de campeões europeus de dimensão mundial". Mostrámos que somos capazes de o fazer, por exemplo, com a Airbus, mas estamos a perder o desafio em quase todos os sectores relevantes para o futuro da Europa. E acrescento que, sem uma mudança de perspetiva, a União não pode sobreviver e, sobretudo, não pode garantir o nível de liberdade e de prosperidade de que os seus cidadãos usufruíram até à data.