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Os desafios da UE a nível europeu e internacional

Umberto Triulzi, Universidade de Roma "La Sapienza

 Paris, 28.10.2022

Antes de mais, gostaria de agradecer a Philippe Laurette e a todos os membros do Conselho de Administração por me terem acolhido na Associação Jean Monnet e por me terem dado hoje a oportunidade de oferecer algumas reflexões sobre os desafios que a UE enfrenta, tanto a nível europeu como no contexto internacional.

Estamos todos plenamente conscientes de que os desafios que a UE enfrenta são muitos, uma pandemia que não mostra sinais de abrandamento, a guerra na Ucrânia, a política de defesa e segurança, a crise energética, a inflação, o abrandamento do crescimento económico, para citar apenas alguns.

Como tenho pouco tempo disponível, irei directamente ao cerne da questão, os desafios da UE a nível europeu, enquanto que os desafios da União a nível internacional serão tratados noutro seminário da Associação.

Começo com as dificuldades de chegar a posições comuns sobre muitas questões que afectam o presente e o futuro da Europa.

As diferenças entre os Estados-Membros sobre as políticas a propor para sair de uma crise sem precedentes na história da construção europeia e o drama dos acontecimentos que, nos últimos 20 anos, modificaram profundamente o contexto geopolítico mundial, mas também influenciaram directamente a vida económica e social de todos nós, cidadãos, empresas e Estados-Membros. Todas estas razões não nos permitem ser optimistas quanto à possibilidade de encontrar soluções unitárias.

As questões que tenho em relação a esta questão são duplas. A primeira é se é possível criar uma terceira via entre Estados-Membros com antecedentes e posições diferentes, que preserve os valores ideais sobre os quais construímos a UE, e ao mesmo tempo interprete com inteligência e pragmatismo suficientes a realidade de 27 Estados-Membros com prioridades e objectivos políticos diferentes que são difíceis de partilhar.

A segunda questão: pode a terceira via ser prosseguida sem alterar as actuais disposições dos Tratados relativas à votação por unanimidade?

Quanto à primeira pergunta, a resposta é sim e foi dada pelo Conselho Europeu de 12 de Julho de 2020. Na sequência dos acontecimentos da pandemia, foram atribuídas medidas financeiras significativas para combater a crise e assegurar uma recuperação económica sustentável e resiliente. A estrada foi pavimentada e é difícil imaginar que é possível, numa situação que foi ainda mais agravada pela guerra na Ucrânia, voltar atrás.

Além disso, a reforma do Pacto de Estabilidade e, simultaneamente, a proposta de um novo plano para cobrir os custos económicos e sociais da crise energética são questões que estão a ser consideradas pela Comissão mas sobre as quais os Estados-membros não têm posições convergentes. Mas no final, todos esperamos que seja encontrada uma solução equilibrada que não seja apenas a favor dos países frugalistas.

A resposta à segunda pergunta é também sim, embora num contexto de segundo melhor em que a colaboração mais estreita, a cooperação reforçada, só é realizada pelos Estados-membros que decidem aderir, mas ao mesmo tempo não é impedida pelos outros Estados-membros.

Felizmente, os tratados (Amesterdão, Nice e Lisboa) são úteis. A fim de ultrapassar o problema do direito de veto, o Tratado de Amesterdão previa a possibilidade de os Estados-Membros aprofundarem a integração através de uma cooperação reforçada dentro de limites específicos: não dizer respeito a competências exclusivas da UE; envolver pelo menos 9 Estados-Membros; verificar o princípio do "último recurso", que os objectivos pretendidos pelos Estados-Membros não poderiam ser alcançados pela União no seu conjunto; não prejudicar o mercado interno, a coesão económica e social, a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros. Os Estados-Membros enviam o pedido à Comissão, que o transmite ao Conselho, que decide por maioria qualificada após consulta do PE.

Gostaria de acrescentar mais três especificações. A cooperação reforçada está aberta a todos os Estados-membros, que podem aderir a qualquer momento, sob reserva de verificação por parte do Conselho e da Comissão de que quaisquer condições de participação foram cumpridas. Além disso, os actos adoptados no âmbito da cooperação reforçada são vinculativos apenas para os Estados Membros participantes.

Finalmente, o Tratado de Lisboa prevê que os Estados participantes na cooperação reforçada podem decidir por unanimidade utilizar a "cláusula passerelle", que permite a transição da votação por unanimidade para a votação por maioria qualificada.

Até agora, os projectos de cooperação reforçada têm sido muito limitados: sobre divórcio e separação de casais binacionais em 2010; sobre patentes da UE em 2013; sobre imposto sobre transacções financeiras em 2013 (ainda não concretizado). Mais recentemente, em 2017, foi iniciada uma cooperação estruturada permanente em matéria de defesa comum (CSDP) com o objectivo de prevenir conflitos, destacar missões e operações civis e militares para o estrangeiro, investir em projectos comuns e aumentar a prontidão e a contribuição operacional das respectivas forças armadas.

A guerra na Ucrânia reforçou a necessidade de proteger a UE e os seus cidadãos, de proporcionar uma segurança mais forte e de reforçar a capacidade de destacamento rápido das forças militares dos Estados-Membros. No entanto, ainda está muito longe de imaginar uma cooperação semelhante à planeada e nunca iniciada com a Comunidade Europeia de Defesa (CED).

Há mais razões para aprofundar a cooperação reforçada entre os Estados-Membros.

Estou a pensar, em particular, nos países da UE que sofreram com a austeridade ou estão agora a suportar os custos mais elevados da falta de unanimidade em sectores importantes para a economia e sociedade europeias, tais como a energia, o ambiente, a imigração, a defesa, a política externa e a política social.

Só agregando os recursos materiais e imateriais, interesses e competências de um grande número de países membros é possível promover acordos e regras comuns que possam produzir benefícios para o conjunto da sociedade europeia.

A cooperação reforçada iniciada até agora não afectou os sectores relevantes para o aprofundamento da integração europeia e não podemos, portanto, ficar surpreendidos com os resultados limitados alcançados.

A construção de um projecto de cooperação reforçada exige compromissos consideráveis em relação aos objectivos a alcançar, a definição das políticas a activar (tendo em conta as posições de partida dos países participantes, que podem ser muito diferentes umas das outras), os compromissos financeiros necessários para cada Estado-Membro, e a avaliação dos benefícios esperados em comparação com os custos da não-cooperação.

Um compromisso de trabalho e tempo que requer grande energia, elevadas competências e sinergias entre operadores públicos e privados, forte vontade política para ultrapassar obstáculos relacionados com diferentes regulamentações, boa experiência e práticas administrativas adquiridas na gestão dos sectores envolvidos no projecto de cooperação reforçada.

A cooperação necessária nos próximos meses e anos é não só necessária, mas também desejável, na medida em que a flexibilidade que garante é tornada compatível com os princípios fundamentais do quadro constitucional e da identidade europeia.

Se reflectirmos sobre a construção do Euro, podemos dizer sem qualquer dúvida que o Euro fez muitos progressos, mas a União Económica e Monetária não é uma União política e os Estados Membros só podem confiar em si próprios na maior parte do tempo.

A arquitectura da casa monetária da UE ainda não está completa, a União Bancária está a meio caminho, a União Fiscal e o orçamento único estão inacabados. A UEM permanece inevitavelmente vulnerável a choques.

Por conseguinte, poderia ser proposta uma cooperação reforçada para a conclusão do primeiro Sindicato Bancário e depois do Sindicato Fiscal.

No que diz respeito à União Bancária, o acordo alcançado na reunião de Junho de 2022 do Eurogrupo abriu o caminho: em primeiro lugar com o reforço do quadro comum para a gestão de crises bancárias e sistemas de garantia de depósitos e, em segundo lugar, com a plena implementação do sistema europeu de seguro de depósitos.

No que respeita à união fiscal, a falta de um acordo partilhado nesta área pode aumentar os riscos na zona euro de a política monetária do BCE ser deixada em paz para gerir uma crise económica sem precedentes.

A cooperação reforçada no domínio fiscal é um dos desafios mais importantes que os Estados-Membros enfrentam, porque nesta área, onde a UE não tem competências exclusivas nem concorrentes, o progresso da integração europeia tem sido o mais limitado.

Não se trata apenas de harmonizar os níveis de impostos indirectos (foi certamente introduzido um sistema comum de IVA, mesmo que as diferenças nas taxas se mantenham elevadas), mas mais ainda de harmonizar os impostos directos sobre pessoas singulares e empresas (tanto nacionais como estrangeiras), onde as diferenças são ainda mais acentuadas porque a competência é dos Estados Membros. Deveria ser possível reduzir o recurso dos Estados mais fortes e menos endividados à ajuda estatal, como no caso mais recente dos 200 mil milhões atribuídos pela Alemanha para a emergência energética. Além disso, as políticas fiscais nacionais são contrárias ao princípio da concorrência.

Trata-se, antes, de introduzir uma combinação de políticas monetárias e fiscais (combinação de políticas) capaz de assegurar a estabilidade dos preços, especialmente neste período de inflação crescente, e que não produz desequilíbrios excessivamente negativos no crescimento.

Em Itália, dada a impossibilidade de criar um poder fiscal europeu independente (recorde-se que todas as decisões fiscais devem ser adoptadas por unanimidade), há muita discussão entre peritos e no mundo académico sobre a necessidade de criar, com cooperação reforçada, um primeiro projecto de união fiscal destinado a responder a choques internos ou externos com estratégias partilhadas, políticas fiscais convergentes e com um orçamento único financiado por recursos próprios para apoiar os investimentos do sector público.

Pode-se imaginar o projecto da União Fiscal como o nascimento de um mecanismo de coordenação e estabilização orçamental que poderia levar, no final de uma primeira experiência de consolidação orçamental, ao estabelecimento de uma autoridade fiscal centralizada (uma Tesouraria da Zona Euro de 9) responsável pela emissão de títulos de dívida comum. Há muito mais a dizer sobre este assunto, mas vou parar aqui.

Termino a minha reflexão com as palavras ainda válidas e proféticas de Jean Monnet, o primeiro Presidente da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, proferidas em 1954 A Europa será feita em crise e será a soma das soluções trazidas para estas crises ".